中国行政史

中国行政史【导言】一、中国行政史课程的性质、学习对象和主要内容中国行政史是行政学的一门专业基础课。它的开设旨在为学习行政学奠定基础知识。本课程学习的对象是中国古代和近代的行政制度。在时间跨度上比较长，从夏商周到中华人民共和国成立，分为两个历史时期。在具体内容上包括下面几个方面的内容：（1）中国古代和近代各个历史时期的中央行政制度及其演变。（2）中国古代和近代各个历史时期的地方行政制度及其演变。（3）中国古代和近代各个历史时期的行政运行。（4）中国古代和近代各个历史时期的行政监察制度及其演变。（5）中国古代和近代各个历史时期的行政人事制度及其演变。此外。还要了解中央和地方的关系；中国行政制度演变的主要原因，等等。二、学习中国行政史的目的和要求1、通过本课程的学习，熟悉中国古代和近代行政管理制度的主要内容，要做到比较系统和比较具体。2、通过本课程的学习，了解中国行政制度发展的基本规律，并对这些问题进行思考和研究。如果达到上述的目的，又有几个方面的作用：（1）能够丰富我们行政管理的知识，提高我们的素质。借鉴中国历史上行政管理的经验和教训，提高我们分析问题和解决问题的能力，增长我们的才干。（2）有利于建设中国特色的行政管理的学科。中国行政史的历史悠久，有非常丰富的行政管理的典章制度，有非常丰富的行政管理的资料，世界上没有一个国家可比。如果能够很好的挖掘和利用，就能够建设中国特色的行政管理学科。目前在这方面做得很不够，还处在起步阶段。（3）有利于建设中国特色的行政管理制度。一个国家的行政管理制度是建立在一定的历史遗产基础上的。了解自己，了解别人，才能建立符合国情的、有效能的行政管理制度。学习要求：掌握中国行政史的基本知识（主要历史时期的）；掌握中国行政制度演变发展的知识；掌握相关的行政管理的理论；了解中国行政制度演变发展的原因及其规律。三、学习方法1、学好教材作为基础，同时尽可能阅读多一些参考书。2、在认真读书的基础上尽可能多动脑筋思考。参考书：1、《中国政治制度史》有多种版本2、吉林文史出版社的“中国历代典章制度研究文库”汉、唐、明清等主要历史时期的书籍3、葛剑雄主编，长春出版社的系列丛书“制度文明与中国社会”4、袁刚《中国古代政府机构设置沿革》黑龙江人民出版社2003年5、历代官制【第一讲中国古代行政制度的特点】我国古代行政制度与世界各国行政制度相比，有其明显的特点。其主要如下：一、中国行政制度建立比较早和比较完备。如果从商代算起有3600多年的历史。在西方，古希腊、古罗马的行政制度大约建立在2600年前，而且后来中断了。西欧英、法等国家是在15世纪以后才建立起近代的行政制度。四大文明古国的埃及、巴比仑和印度，虽然它们也很早建立了行政制度，但是他们的行政制度后来也中断了。我们中国拥有丰富的行政管理的典章制度，从中可以证明我国行政制度的历史悠久和完备。《通典》200卷，唐代杜佑编撰，历时35年，记述上起传说中的唐虞，下至唐肃宗时期的典章制度。有职官、选举、兵刑和州、郡等等内容。《通志》200卷，南宋郑樵编撰，记述上古至宋代的职官等等典章制度。《文献通考》348卷，宋元之际马端临编撰，记述上古至宋宁宗时期的典章制度的沿革，资料更为详细，尤其是宋代。还有《续文献通考》一是明代王圻所撰，254卷，与文献通考相衔接；另一为清代官修250卷，记述宋至明的典章制度比较详细。《唐六典》为唐玄宗时期官修，共30卷，关于唐代国家机构的设置，官员的编制与品级、职责权限，官吏的选拔、任用、考核、奖励惩罚、俸禄和退休制度等等。明朝和清朝也修了《明会典》和《清会典》。中国古代很早就形成了完备的官僚制度也是一个证明。战国时期开始形成官僚制度，也开始形成规范化的官吏选拔制度，这也是世界各国所没有的。明史记述：“历代官制，汉七千五百员，唐万八千员，宋极冗至三四万员。本朝自成化------合文职盖十万余。”法国汉学家谢和耐说：中国最突出的成就之一是在一种漫长的历史过程中发展了人类社会史上最为完善的复杂政治组织形式，令人感到非常惊奇和瞩目的是一种统一的施政制度在如此早的时代就得扩大到一个如欧洲一般辽阔、其人文差异也是可以和欧洲相媲美的大世界中。二、以专制君主制度为主体建立行政制度中国古代的政府体制是君主制，而且是专制君主制，没有其他政体。行政制度无论如何演变都离不开专制君主制。王权无限。商周时期的王对诸侯有生杀予夺的大权，皇帝的权力更是至高无上。史记就说“天下事无大小皆决于上”。我国古代的思想家对政治制度的探讨也离不开君主制。葛洪、鲍敬言；罗隐（《明君论》），黄宗羲等皆如此。这和西方自古以来就有多种政体不同，奴隶制时代、封建制时代均如此。三、国家权力没有明确的划分君主拥有国家所有的权力，按照现在的观点看，拥有立法、行政和司法权；丞相如此；地方的郡州府县长官也如此。虽然中央和地方政府部门有大致的职能划分，但是这是为管理的方便而设置的。在实际的国家管理中、在行政运行中常常没有按照职能进行。四、建立了比较系统的行政监察制度从战国开始，特别是从秦汉开始，就建立了比较完备的行政监察制度。这是适应官僚制度建立的需要而设置的，这个制度随着时间的推移而不断发展完备。成为中国古代行政制度中的重要部分，也是很有特色的一部分，并对我国近代和现代行政制度都有重要影响。【第二讲商、西周的行政制度】一、商朝的行政制度相对于夏朝，商朝的历史有比较多的文献资料和考古资料的证明。关于商朝的行政制度有文献资料、有金文和甲骨文等供研究，能够比较清楚地说明。1、中央行政官员：1）商王。2）主要政务官：尹、保、宰。这些官员相当后世的丞相或宰相，是商王的谋臣和助手参与最高决策和指挥政务。如商汤时的伊尹，姓伊，名挚。史记说伊尹名阿衡，“亦日保衡，皆伊尹之官名”。西周初期的铜器上，尹、保通用。伊尹曾经摄政，汤的孙子太甲即位后不理政事，结果被伊尹放逐于桐宫。3年后，彻底反省悔改后才被迎回“授之政”。伊尹死后被“以天子礼葬之”甲骨文有不少祭祀他的记载。仲虺，与伊尹同时代，为“汤左相”。伊陟，伊尹的儿子，帝大戊时立为相。宰是奴隶总管，地位很高。如史书上记载，商王武丁即位时“三年不言，政事决定于冢宰”。3）一般官员：卜、巫，占卜、祭祀之官。商朝时候的人很迷信，无事不占卜。学者们研究甲骨文发现，很多是关于占卜的。祭祀也很多。《左传》上说“国之大事，在祀与戎”。有些学者认为商王朝有一个庞大的贞人集体“多卜”。沟通神人之间的关系。作册，史官，记载朝廷大事的官员。臣，有多种，如有小籍臣、小众人臣、小丘臣、小多马羌臣。这是管理具体政务的官员。“小臣令众黍”。亚、射、多射、服，这些为一般武官。2、地方官员：商朝在中央和地方关系方面是实行内外服制，即商王直接控制的地方称为内服，是王畿及其附近地区，其余的地方称为外服，建立诸侯国。诸侯国的来源主要两类：一是臣服于商王的部族，商王给他们封号；二是分封功臣和妻、子，开了分封制的先河。如武丁之子子奠封为侯，称为“侯奠”；武丁之妻妇好也有封地。诸侯是各地方的最高行政长官，在封地中建立自己的管理机构。中央和地方的关系体现为：一方面，中央要保护诸侯的安全；调解诸侯之间的纠纷。另一方面，诸侯对中央的义务是及时报警，保卫边防，甲骨文有很多在这方面的记载；随王出征；进贡财物；为王室服役，甲骨文记载商王令攸侯为王室耕种籍田的事。诸侯也分为等级，势力比较大的称为“方伯”。如周文王被称为“西伯”。中央和地方关系主要靠实力维系，实力的变化时诸侯会反叛。周武王伐纣王时有800诸侯附从他。3、行政人事：人事大权掌握在商王和诸侯手中。实行世卿世禄制，王位和诸侯世袭，兄终弟及；官职也由贵族担任，也是世袭。但是也有人认为商王也选拔有才能当宰辅，如伊尹的出身有两种说法：一说是陪嫁的奴隶，叫做“媵人”；一说为“隐士”。二、西周的行政制度公元前11世纪，周武王灭商，建立周朝。其行政制度在继承商朝制度的基础上又有发展。1、中央行政机构及其官员：1）周王（天子）。商人只说王之祖先出自天帝，周人直呼周王为天子。2）政务官及其机构：（1）师、保，是周王的主要辅佐；卿士寮，是官署，中央行政机构，见周初金文。师、保为百官之长，姜尚在武王时被称为师，叫做“师尚夫”，在灭商和以后巩固西周王朝的重大活动中，“师尚夫谋划居多”；（史记载）周武王封功臣，姜子牙为首封，是东方大国齐国的始祖。周成王时以“召公为保，周公为师”“东伐淮夷”。周公也曾被称为师和“太宰”。宰为内廷总管，以王关系密切，也可以总领外廷百官。（2）政务机构中的其他主要官员：有两种资料，一是文献，《尚书．立政》说有：“三事大夫”即任人、准夫、牧。任人也叫“常任”，执掌政务和管理人事；准夫也叫“准人”，准即公平，掌握司法和讼狱；牧也叫“常伯”，负责民政事务。二是金文，西周金文中常见“三有司”，即“司土（徒）”、“司马”、“司工（空）”，分别负责土地民政、军事武装和工程建设等。但要注意他们的职能不是完全固定的。他们下面还要僚属，如金文中还有“司田”、“田甸”、“林”、“虞”等。文献中的僚属有“大都”、“小伯”、“百工”等等。3）宫廷内官及其机构：大史、大祝、大卜，负责文书记事和册命、祭祀、占卜等事务。大祝是最高祭祀之官，大卜是筮官之长，负责占卜之最高长官，“大史寮”是宫廷内官的官署。文献中负责宫廷具体事务的官员有虎贲、缀衣、趣马、小尹等。武官有“司射”、“大亚”、“师氏”等。2、地方行政制度：西周实行分封制。王畿之外是诸侯国。周朝建立后进行分封，分封的对象为三类：一是子弟，史书上载“封姬姓之国者四十人”；《荀子-儒效》篇载周武王和周公统一天下时分封71国，姬姓53人。二是功臣，如姜子牙为首封，成为齐国的始祖。三是过去的贵族后裔，如商纣王的哥哥微被封于宋，对黄帝、尧舜禹的后裔也有分封。诸侯国就是地方最高行政长官。诸侯国也按周王朝的模式建立行政机构。3、西周的行政运行：1）形成了礼乐制。礼是西周统治阶级的行为规范。2）周王行使的权力有：（1）主祭权。祭祀天地社稷和祖先的优先权。（2）分封权。（3）任命官吏之权。包括诸侯国的主要官吏。（4）调遣权。（周幽王烽火戏诸侯）。（5）赏罚权。授予爵禄或者处罚的权力。3）诸侯的义务主要是：接受调遣，朝觐，纳贡，戍边等。周王对诸侯有生杀予夺的大权。史载：“晋侯作宫而美，康王使让之”；周夷王时，齐哀公因为纪侯在周王面前讲了他的坏话，结果给杀了。史记载“烹哀公而立其弟，是为胡公”。4）师、保等辅佐周王，为天子出谋划策，行使广泛的权力。其他官员执行命令，行使相应的权力。4、行政人事：1）周王和诸侯掌握着相应的人事大权。2）形成了宗法制。主要内容是嫡长子继承制。3）仍然实行世卿世禄制。【第三讲秦汉的行政制度】秦汉时期是我国中央集权的专制君主制的确立时期。经过春秋战国几百年的发展变化，政治制度从等级君主制向中央集权的专制君主制演变。行政制度也发生了重大的变化，在中央形成了三公九卿制，在地方形成了郡县制，这些对后世的行政制度产生了重大的影响。一、春秋战国时期行政制度的变化（一）春秋时期行政制度的变化春秋争霸战，有些诸侯国崛起，周天子地位下降，行政制度开始发生重大的变化。1、中央行政机关的职能开始有了比较明确的划分。表现在政务官和宫廷内官职能划分清楚，宫廷内官的地位下降。中央政务官即诸侯的辅佐泛称“执政”，郑叫“当国”、晋叫“中军元帅”、齐曾经叫“相”。“执政”有助手。许多诸侯国都设有司马、司徒、司空和司寇等官员及其机构分管军民刑等各方面的行政事务。宫廷内官有太师太傅、太史、宗人、仆大夫等，只要为王室服务。还要执掌祭祀、占卜等官员。这些官员过去地位都很高，但是他们现在的地位都下降了。2、地方行政区划开始建立。春秋时期，虽然还存在国野制，但是国野都开始划分行政层级。如齐国，在管仲时，国设有乡（良人）、连（连长）、里（有司）、轨（轨长）。5家为轨，10轨为里，4里为连，10连为乡。野设有属（大夫）、县（县帅）、乡（乡帅）、卒（卒帅）、邑（有司），30家为邑，10邑为卒，10卒为乡，3乡为县，10县为属。出现了郡、县的行政区划。公元前688年秦“伐圭戎，初