公共行政学1绪论1395980852

公共行政学教材说明：选用教材：杨寅，《公共行政学》，北京大学出版社参考书目：1、竺乾威，《公共行政学》，复旦大学出版社；2、张康之、李传军，《公共行政学》，经济科学出版社；3、王乐夫、倪星《公共行政学》，高等教育出版社；4、齐明山，《行政学导论》，中国人民大学出版社；5、夏书章，《行政管理学》，高等教育出版社。考核方式：闭卷卷面成绩+作业+课堂提问+考勤+笔记=最终成绩新的学期开始了，让我们一起走进公共行政学的世界！提问：你对这门课程了解多少？讨论：哪些事件与我们《公共行政学》息息相关？思考：你打算如何学好这门课程？第一章绪论第一节公共行政概述第二节公共行政学的产生与发展第三节公共行政学的学科范畴学习目标：教学目的和要求：通过本章学习，掌握行政与公共行政的含义、特点及作用，熟悉公共行政学产生和发展的过程，了解公共行政学的研究对象和研究方法。重点：公共行政的概念、特征及作用；公共行政学的产生与发展。难点：公共行政学的产生与发展。第一节公共行政概述一、行政与公共行政中国古代典籍中很早就有“行政”一词。其涵义为执掌国家政权，推行国家政令，管理国家事务。《左传》：“行其政事”、“行其政令”。《史记·周本纪》：“周公、召公二相行政”。英语“Administration”一词源于拉丁文“Adminiatrare”。西方普遍将“Administration”解释为“国家事务的管理”。从西方的学术传统来看：1、与立法、司法相对应的“行政”法国孟德斯鸠“三权分立”理论：2、与政治相对应的“行政”美国威尔逊、古德诺3、与管理相对应的“行政”美国古立克立法行政司法行政与政治、管理国家管理活动政治活动行政活动行政过程中的政治人类管理活动1、将其与“私人行政”区别开；2、表明公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务；3、强调公共行政所负的社会责任和义务；4、强调公众的参与性；5、强调行政活动的公开性。公共行政二、公共行政的概念与特征P3公共行政——政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动。特征：1、主体的特定性政府＝行政机关？2、公共性公共行政以实现公共利益为目标3、合法性4、变动性源于需求的变动性三、公共行政的作用与界限作用：1、社会管理作用2、市场监督与调控作用市场失灵3、公共指导与服务作用界限：1、公共行政与私人活动的界限2、公共行政同国家立法权力、司法权力的差别3、公共行政与政治统治的不同四、公共行政的基本原则1、有效原则A、公共行政活动要追求效率与效果的统一B、公共行政活动需要关注经济、社会、环境的协调发展。2、服务原则3、法治原则A、公共行政的主体必须依法设立；B、主体的职权、活动方式与动作程序必须依法进行。C、公共行政必须受到法律的监督。第二节公共行政学的产生与发展一、公共行政学的形成（一）产生背景1、18世纪80年代至19世纪70年代末A、“守夜警察”理论——1776年，亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》B、法治国家理论与分权学说——以孟德斯鸠的《论法的精神》、洛克的《政府论》、汉密尔顿的《联邦党人文集》为代表2、19世纪80年代至20世纪初科学管理思想的产生（二）公共行政学的出现1、1865年，德国学者史坦因发表《行政学》，最早使用“行政学”一词，但其主要是在行政法的意义上使用。2、1887年，美国学者威尔逊在美国的《政治学季刊》上发表了他的著名论文《行政学之研究》，这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志。威尔逊也被认为是行政学的奠基人。行政学之父：伍德罗.威尔逊•威尔逊（1856-1924），1883年在HopkinsUniversity获得政治学博士学位。1902年当选为Princeton大学校长。1910年当选新泽西州长。1912年参加美国总统选举并获胜，1913-1921就任美国总统。•TheStudyofAdministration威尔逊的主要观点：国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法（后为古德诺所发挥）才是正确的。古德诺的政治与行政二分法古德诺（1859-1939），政治学家兼法学家，曾任美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，是美国政治学会的第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问，长期教授行政法学。1900年，古德诺出版《政治与行政：对政府的研究》，全面、系统地论述了政治与行政两分法，明确指出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。怀特和他的《行政学导论》伦纳德.D.怀特（1891－1958）是美国著名的行政学家和人事行政专家，曾在芝加哥大学任教多年，并曾任美国文官委员会主席。怀特于1926年出版了世界上第一部大学行政学教科书《公共行政学导论》。他将行政学的研究对象界定为四个方面：行政组织、人事行政、财务行政、行政规范。《公共行政学导论》是行政学发展的里程碑之作，对行政学的发展产生了十分重要的影响。作业一：简述公共行政的概念、特点及作用。二、西方公共行政学的发展（一）公共行政基本原则的确立期（1927—1937年）这一阶段的标志是美国公共行政学学者威罗福比（Willoughby，魏劳毕）在1927年出版了《公共行政的原则》一书。威罗福比他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。他试图建立行政管理的基本原则，着重研究政府的财政、预算和物资管理等方面。1918年，威罗福比发表《联邦州预算改革运动》。他将预算看作政府的中心环节，具有控制作用。重点是效率、负责任、行政部门与立法部门权力的平衡，以及建立一个行政部门去监督预算决策。最为突出的特点是他于1918年推荐的预算程序至今仍被许多市政府与州政府采用。泰勒的科学管理理论•弗雷德里克·温斯洛·泰勒被称为“科学管理之父”。1911年，他出版了《科学管理原理》一书，该书被认为是管理学诞生的标志。他提出了以分工协作、时间运作分析、规定定额和实行差别工资、对工人进行职业培训等为核心的管理理论。其科学管理思想开创了一个以追求效率为核心的现代管理新时代。泰勒把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中：A.任务管理：单位时间里工人完成的工作量；B.标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管理；C.管理阶层的出现：所用权和经营权的分离。法约尔的一般管理理论亨利·法约尔被称为“行政管理之父”。1916年，他发表《工业管理和一般管理》一书，把管理分为计划、组织、指挥、协调和控制5个环节，确立了管理14条原则。法约尔管理14原则：A.分工(divisionoflabor)：减少浪费、增加产出，培训人员；B.权力(authority)：实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；C.纪律(discipline)：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；D.指挥(direction)：每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响；E.指导(guidance)：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；组织应集中精力，协调力量，统一行动；F.利益(good)：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点；G.报酬(reward)：合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积极性；H.集权(centralizationofstatepower)：自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；I.等级链(hierachicalchain)：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信息的途径；J.秩序(order)：工作任务应有严密的安排，形成进退有序的工作规范；K.平等(equality)：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础；L.稳定(stabilization)：制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；M.主动性(go-aheadism)：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；N.团队精神(teamspirit)：和谐的团队氛围，增强凝聚力。法约尔组织原则：15名员工需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题；韦伯的官僚制组织理论马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”。他在《社会组织和经济组织理论》一书中，提出了如下准则：职位和职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作的法规化原则、工作人员的专业化原则。这些原则交互作用，共同支撑起以“合法权力”为特征的“官僚制”。马克斯·韦伯提出的科层组织有以下特征：1.专门化(specialization)例：位置和职责皆有很专门的分类，如一部门会有不同员工专门负责个别事务：撰文、平面设计、排版、推广等。2.层序分工(hierarchyofoffices)例：层序式、由上至下的监控管理模式，如林先生要听从陈经理的指令，陈经理则要听从王主任的指令...如此类推，一层管一层。3.成文规则(rulesandregulations)例：明确规范组织的运作模式，如考场的监考员会根据指令要求同学出示身份证明文件，拒绝让没有携带证明的同学应考。4.事本原则(impersonality)例：组织运作以成文规条为依据，人人在规条下均受平等对待。如张小姐在评审不同报告书时会以成文指标为依据，而不会因为私人关系偏袒或针对任何投标人士。5.绩效制(technicalexpertise)例：专业及技术能力为任命及晋升的准则，如王老师受聘用的原因跟她优秀学历及教学经验有关，和她与校长的亲属关系拉不上关系。6.文件档案制度化(formalwrittencommunication)例：刘小姐要申请休假，必先写好休假申请书，其后上司在申请书上盖章认可，再呈上公司人事部正式审批。一切手续和程序皆以指定模式处理。马克斯·韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题，也就是说韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。如果说威尔逊提出了建立行政学这门学科的话，那么韦伯则因他的贡献而被看作是把行政学作为一门学科建立起来的人。韦伯认为，理想的官僚制组织是建立在“合理—合法”权威基础上的，是从属于技术理性原则的，拥有工具的合理性，是层次分明、制度严格、权责明确的等级制组织模式。而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府，对政府在实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见。对这一时期的总结P13：这一阶段，公共行政学运用科学管理的思想与方法，以研究政府效率和节省开支为目的，以政治与行政的分离为指导思想，以发挥行政部门的功能为重点，主张组织系统化、协调化，要权责分明；同时，工作方式和程序要合理化，工作内容要标准化。另外，组织的层次、等级与规范化特征也开始被人们所强调。（二）公共行政学的挑战与成长期（1938—1970年）挑战期第一层含义：由于行为科学的兴起，人们对科学管理思想中的经济人与机械员工的观念提出了质疑。代表人物：梅奥、麦格雷戈、马斯洛梅奥的霍桑实验：哈佛大学的E·梅奥（EltonMayo），《工业文明中人的问题》，提出行为科学的核心内容——人际关系学。1927-1932年：美国西方电气公司的“霍桑实验”（HawthorneExperiments）第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因；第二阶段：访谈实验证明士气和监督的因果关系：改善人际关系，加强信息沟通，参与管理是提升士气的关键；第三阶段：绕线机组实验证明了组织中非正式组织(unofficialorganization)的