公共行政的精神

1公共行政的精神1300212011方建云2新公共行政•新公共行政，是相对传统公共行政而言的。是60年代末、70年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的“新”理论。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。3•1968年9月，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者会聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。然而，由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。4核心价值•社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。•总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。5《新公共行政》•《新公共行政》是西方新公共行政学派的领军人物弗雷德里克森的一部代表作，作者在《新公共行政》中以西方新公共行政的发展历程和理论脉络为研究对象，系统而简要地梳理了西方公共行政学发展史上具有里程碑意义的新公共行政理论，全面地层现了西方行政学各思想流派发展的轨迹，对新公共行政的历史、起源、代表人物、主要理论观点、理论价值等进行了详细介绍与评述，强调公共行政应更多地关注社会公平正义。•《新公共行政》最大的特色在于，在国内外首次对新公共行政思想进行总结和评价。6《公共行政的精神》•《公共行政的精神》一书，该书是一主要阐述公共行政学的重要著作。作为“新公共行政”的代表人物，弗雷德里克森的正义观具有非常典型的特征：他认为“社会正义”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，促使“社会公平成为公共行政的精神”。•弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰•罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚定的理论依据。弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景下公平地对公民进行回应要求具有原则性的思想和负责任的行动。约翰•罗尔斯的《一种正义理论》可以提供指导。7个人简介1、H•乔治•弗雷德里克森是堪萨斯大学埃德温•斯滕尼公共行政专业特聘教授•2、他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长•3、曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学。•4、美国著名公共行政学术期刊《公共行政理论与实践》的主编。•5、著有《新公共行政》、《公共行政的精神》等多部享有盛誉的公共行政学专著。•6、1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。•7、1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特•沃尔多奖8文章介绍——导言：理解公共行政•本书的主题：公共行政的精神，从宏观出发，对公共服务的理论和实践问题进行探讨。•本书的焦点：加强对公共组织和公共背景下的公共工作的理解。•对于个人而言，公共行政的精神意味着对公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺•对于整体而言：公共行政精神说明了集体的看法和信念存在的原因。91、公共行政中的公共2、公共行政的政治背景3、作为治理的公共行政4、行政自由裁量权的问题5、公共行政中的公正与社会公平7、伦理与公共行政8、距离悖论和角色差异问题9、爱国主义、乐善好施和公共行政10、作为代表性公民的公共管理者11、公共行政的首要原理10•“公共”的古典含义：来自希腊语“maturity”或者“koinon”。前者代表成熟，表示一个人进入成年能够理解自我与他人之间的关系，能够理解二者之间的联系。后者意旨关心，暗含相互关系的重要性。结合两者即一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想。11第一章公共行政中的公共什么是公共公共行政中的公共理论12关于公共的5种观点公共是利益集团——多元主义的观点公共是理性选择者——公共选择的观点公共是被代表者——立法的观点公共是顾客——服务提供的观点公共是公民13形式优点批评是否能代表公共原因公共是利益集团利益集团促进公共权力、有用的工具低效率社会割裂反对经济、效率否没有真正充分的代表公共的偏好公共是理性选择者功利主义未反映公共行政的全貌、对社会的弱势群体漠不关心否存在信任问题公共是被代表者代议制民主制否代表也不一定代表公民的意愿公共是顾客人际互动、关爱和责任的模式否资源有限、责任的分割忽视了服务公共是公民公民参与有强化和崇尚公共精神的潜能没能认识到激励公众参与的问题是又不是成本、能力14总结•公共即是一种理念，也是一种能力。如果把公共等同于政府，就限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共利益，而不是处于个人的或家庭的目的才走到一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。15结论•公共行政的公共理论包括的内容：•1、陌生人之间的交往•健康的公共生活是围绕着人们无数次分离聚散的场合，与出出进进的人们不断地互动而进行的•2、公共空间的问题•人们可以通过人际互动所发生的空间的质量来确定公共生活的性质。公共空间即包括实际的场所，也包括信息技术所支持的信息共享空间16公共行政的公共理论宪法公民精神必须被公民所强化，即品德崇高的公民：公民能够理解立国的重要文件；要有信念；公民能够承担起个人的道德责任；要有操守品德崇高的公民对集体和非集体的公共回应必须建立在宪法基础之上，这种基础是稳固的，不可动摇的发展和维持一种制度，能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并作出回应关心他人是公共最原始的意思之一，这里的关心首先是对宪法或已经建立的政府的敬畏；其次是对同胞的关心，努力使他们过上幸福的生活乐善好施与爱心17•3、非人情化关系的有效性•个体之间的紧密联系是一种道德的善，但如果我们把这种亲密关系的规范强加在公共生活领域会出现问题。大部分情况下，人们之间需要保持距离，保持一种非人情化关系•4、相互依存的当代公众•陌生人之间的交往即是地方性的，也是全球性的，在交往中我们有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的人性层面上，如果我们相互之间有一种集体责任感的话，我们就会发现我们共有的地球村正在形成18第二章公共行政的政治背景公共行政的政治背景本文主张的传统19•两种传统：汉密尔顿主义；麦迪逊主义•汉密尔顿式：主张建立一个有活力的国家，主张强有力的行政，行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标，有活力的政府是可以行善的。•麦迪逊式：担心政府的干预活动太多，对政府权力的集中，特别是行政权力的集中，持审慎态度。认为权力制衡是免遭独裁的最有效的途径。（美国）20政治形式对公共行政的影响A、通过年度预算，为行政机关提供经费B、对行政机关的日常运作进行监督A、受到立法机关的限制，公共行政指挥权有限（接第一点）B、行政首长发展其自身的行政能力，扩大权利：一些行政事务需要得到行政首长的认可；处心积虑地增加与自己亲近的人在身边A、为政治候选人提供经济上的支持B、为一些人讨价还价，在政府谋取一官半职创造机会21A、夸大政治家社团领导的个性（克林顿）B、暴露他们的言行失检、惩罚他们A、联邦、州以及地方政府与私人部门签订合同，提供公共服务B、授权并与州及地方政府签约（放权）C、联邦与州的税收制度（减税、免税）D、联邦政府的贷款能力提升（参与经济）E、各级政府参与管制商业及私人活动（颁发许可证）22本书的观点：主张汉密尔顿主义•A、在立法机关中缺乏明细可鉴的命令规则，没有稳定一致的政策可言——需要行政人员“创造性领导”•B、立法经常要求延伸性授权，即授权于行政机构•C、专家和专业人员是有效行政政治的基础•D、在政府的代理政治中，民选的与非民选官员将注意力放在“互相结盟”的共同目标上，但是它分散了权力，界限模糊，服务于一条权力控制链，所以必须会操纵23本书的观点：主张汉密尔顿主义•E、政治中立是职能化公共行政者关于政府工作理念的一部分，但有效的公共行动者不可能是中的•F、公共行政管理者处于公众可能需要宪法加以保证的政府管理体系的某个环节上，但是在实际的情况中，公共行政者对立法者会提醒他们尊重人权等等•G、公共行政管理者是润滑油，能使联邦制顺利作•结论：呼吁良好的公共行政管理者，则要高扬公共行政的精神24政治背景下的公共管理机构•在美国政治中，权力是分散的、被分割的、非集权化的•但是有效的公共行政人员发现权力集中的有用：•A、在政治世界，权力属于政治家、公民社群、利益集团；•公共行政领域，专家、技术人员掌权•B、在政治世界，个人的和政治家的偏好与利益是一致的；•公共实践中，通过效率——技术理性或科技理性的分析来决定利益取舍的。25第三章作为治理的公共行政治理作者对治理的观点26治理：掌舵授权竞争使命驱动结果导向顾客驱动盈利预防团队市场官僚：划桨服务垄断角色驱动投入导向官僚驱动支出矫正层级组织27治理的各种观点•1、治理包括了参与公关活动的各种类型的组织和机构•2、松散地结合在一起的系统——高度的分权与授权，界限模糊•3、治理解释了多元制度——组织环境存在的原因•治理为了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中所进行的活动，而不同于某一机构内部日常事务的管理活动。•4、治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达成公共的目的而作出的崇高而积极的贡献，人们认为官僚体制是效率低下的，治理是有创造力和回应力的28评价•A、实践上的不足•1、强调的重点问题：•强调组织间的协作，企业家的创造力、实验和冒险；•不强调机构和组织管理中人们认为重要的特征（秩序、预见力、公正、责任、稳定性）•强调选择、竞争和决策的成本观念，这些都是设计顶层领导者的心意；•不强调公平与公正，不关心基层的群众•强调企业家的精神；•不强调或很少强调责任和职责•2、改革的建议往往言过其实，过于夸张，在实践上主要是表现为节流所带来的结果29评价•B、理论上的不足•1、治理一词取代公共行政一词会产生一些概念上的和哲学上的问题•2、作为治理的一种方式，公共行政参与政府运作的每一个环节，这是有风险、危险的，治理试图通过政策问题行管理之道，把政策问题视为管理问题，视为效率、成本和诱因问题。•3、治理的领导风格也有问题•治理强调公共组织的人员机构精简，长时间后公共组织的能力被削弱了。在治理的公共行政逻辑中，存在一些能干的灵活的公共组织，存在一些强有力的企业家型领导，但是，到目前为止，没有证据证明，企业能比政府更有效或更经济地完成公共任务。30本书的观点•治理就是政治，只是利用管理的预言罢了。因为治理强调选择、决策等高层政治官员的注意力，但是在现实生活中执行的却是公