关于依法行政的几点思考

关于依法行政的几点思考同月随着社会主义市场经济体制的逐步建立和依法治国基本方略的确定，广大人民群众的法律意识和法制观念的不断增强，全社会对政府依法行政的呼声越来越大，要求越来越高。党的十六大报告中对严格依法行政作出了全面的论述，并从“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”的高度对推进依法行政提出了更新更高的要求。如何贯彻党的十六大精神，全面认识、理解、实行依法行政，实现规范行政、服务行政、民主行政、高效行政，是摆在我们面前的一个重大课题，一项刻不容缓的任务。本人拟谈几点粗浅认识。一、转变思想观念是实现依法行政的基础改革开放以来，国家的民主法制建设取得了重大成就，党的十五大关于依法治国基本方略的确定，标志着我国已进入了一个主要依靠法律来治理国家的新阶段。这在客观上要求各级政府行使职能的手段和方式，必须由传统的主要依靠指标审批、个案处理等经验运作方式逐步转向依法决策、依法管理和依法办事，用法律来调整各种经济关系，靠法律来规范和引导各类市场主体和市场行为。但是我国具有几千年的封建专制传统，人治根深蒂固，人治的观念在各级政府机关中仍然较普遍地存在着，如一些领导干部法制观念淡薄，对依法行政的重要性认识不足，重视不够，不按程序办事，随意性强；有些不会依法行政，认为还是靠批条子办事方便。这种观念不转变，必然对依法行政产生消极影响，阻碍依法治国各项目标的实现。特别是我国加入世界贸易组织后，面临着诸多法律问题，如不彻底转变思想观念，也不可能在国际大舞台上真正有所作为。为此，各级政府机关工作人员特别是各级领导干部必须顺应历史潮流，树立正确的法治观念，彻底摒弃人治观念，转变那些已经不能适应形势变化的传统观念和官僚主义、形式主义的工作作风，改变以前以行政命令办事，以权代法、以言代法的工作习惯和工作方法，实现从人治行政向法治行政的彻底转变，做到不唯上，不唯权，只唯法，自觉地运用法治的观点观察问题、分析问题，在法律规定的范围内，认真履行法定职责，不越权，不滥用职权，遵守法定程序，真正养成用法律手段解决问题、处理事务的习惯。二、规范政府行为是实现依法行政的关键在国家机关中，行政机关比重最大，具体管理着繁重的社会、经济、文化、教育等各方面的事务，在我国现行法律法规中，由行政机关负责执行的占80％以上。政府行为不规范，将会影响行政体制的良性运行，也将会直接影响法律法规的正确实施。从这可以看到，提高行政执法水平，实现依法行政必须着眼于规范政府行为，以宪法和法律为活动准则，把行政行为纳入规范化、制度化、程序化的轨道。如何规范政府行为才能使其与改革的进程相适应，我们考虑一个基本思路是：要以调整和转变政府职能为核心，强化政府责任，界定权限范围，确定责任形式，完善监督制约机制，防止政府滥用权力和失职行为，建立起政府自觉守法和严格执法的制度。（一）转变政府职能。党的十六大报告中提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。政府作为市场经济参与者的角色，主要的职能是通过经济、行政、法律等各种杠杆进行宏观调控，从经济结构、产业导向、环境保护、基础设施建设等大的方面引导经济的持续、健康、快速发展。特别是加入世界贸易组织后，政府更多的工作是充当市场竞争裁判员的角色，执行法律、维护平等、保持公正、促进竞争、推动发展。为此，无论是在政府立法工作中，还是在行政执法活动中，都要切实体现政府职能转变的精神和原则。一是要理顺政府与社会的关系，加快公共服务社会化进程。通过立法促进政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把企业的生产经营权和投资决策权交给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理，切实体现政企分开、权力和利益彻底脱钩的原则，真正做到政府行政不越位、不缺位、不错位，使“无限权力政府”转变为“有限权力政府”，二是要理顺政府与公民的关系，加快政府管理民主化的进程。要加强政务公开，加快电子政务的建设，不断扩大信息的公开度，减少暗箱操作。通过召开决策听证会、咨询会、座谈会以及实行公示、通报等制度，广泛征询群众意见，听取百姓的质疑和咨询、建议与呼声，提高他们对政府管理的关切度和参与意识，使“暗箱政府”转变为“透明政府”。三是要理顺新旧体制关系，加快政府管理程序化的进程。从发展趋势来看，政府机关依法进行管理，主要的、大量的、经常的是靠事中监督、事后追惩，事前的行政审批、许可势必逐渐减少。所以政府要按照合法、合理、效率、责任、监督的原则，深化行政审批制度改革，能精简的予以精简；能改为备案的改为备案；需要保留的要简化手续、公开办事程序、明确时限、强化服务，以提高工作效率，方便基层，方便群众，使“低效政府”转变为“高效政府”。（二）强化政府责任。我国过去长期实行计划经济，造成了管理相对人的权利与义务、政府的权力与责任严重脱节、错位和失衡。在以往的立法工作中，过多地强调了政府的权力而忽视其责任，对政府的基本权力规定得比较具体，而对其责任不作对应的规定或规定得简单、笼统；过多地强调了管理相对人的义务而忽视其权利和合法利益，对管理相对人的义务规定得比较具体、严厉，权利规定得比较原则。在行政执法中也存在类似问题，只重视行使行政权力，不重视承担行政责任；只重视硬性管理，不重视主动服务。要改变这种“重权力、轻责任，重管理、轻服务”的部门利益倾向，就要着眼于建立社会主义的新型责任政府，实现政府责任法定化。一是树立责任意识。责任是法律的生命，政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。政府机关工作人员要树立强烈的责任意识，在立法和执法工作中，要从片面强调公民责任向强化政府责任转变，从政府权力本位向政府责任本位转变，在赋予行政机关履行职责所必需的权力的同时，也要明确规定行使权力的程序和应负的责任，实现权责统一。二是建立政府责任体系。逐步建立和完善行政首长在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度；进一步健全所有政府机关工作人员因违法、滥用职权、贪污腐败等行为而受到行政处分和刑事处罚的制度；建立行政机关的违法行政行为被撤销、变更、确认违法、责令重新作出、损害赔偿的行政责任制度；建立行政机关及其工作人员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。（三）完善监督机制。“不受制约的权力会导致腐败，绝对不受制约的权力会导致绝对的腐败”。行政权具有能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，如不对其进行强有力的监督，就有可能膨胀为恣意妄为的权杖。党的十六大提出要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。但是现有的制约机制未能很好地发挥作用，对行政权力的监督乏力，为此，要大力强化和完善对行政权的全方位监督机制。一是要充分挥人大依法监督、法院司法监督、政协民主监督、新闻媒体舆论监督、社会各阶层群众监督对依法行政的监督作用，加强和完善政纪、审计、财政等专项监督，进一步增强监督的独立性、公开性和民主参与力度，通过来自各方面的监督，更有力揭露消极腐败现象，促进公正，提高效率。二是加强行政执法监督。加强政府内部的行政执法监督是政府机关完善自身行政行为、提高信誉和争取主动的最直接的手段。一方面要严格实施行政执法责任制和行政执法过错责任追究制，以责任制约权力。另一方面要抓好《行政复议法》的贯彻执行，运用行政复议这项行政系统内部自我纠错的重要制度，加大对行政执法行为的监督力度，及时纠正违法和不当的具体行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益。与此同时，还要真正发挥政府法制监督作用，对各行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，对重大的行政行为实行事前审查、事中监督和事后备案的全过程监督，促进各级行政机关依法行政，确保国家的法律法规得到正确实施，违法行政行为得到及时查处，违法行政责任得到及时追究，违法行政人员得到及时惩处，管理相对人的合法权益得到及时保护。三、加强素质建设是实现依法行政的保障政府机关工作人员是一切行政活动的最终实施者，他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低直接影响政府行政的效果，影响依法行政的整体水平。目前，在行政执法机关中仍存在一些执法人员素质不高，执法水平较低，执法方式简单粗暴，甚至滥用职权、执法犯法、徇私枉法的问题。对这些人民群众反映强烈的问题，如果放任自流，势必会影响政府在群众中的威信和形象。因此，政府机关要按照“三个代表”的要求，加强对行政工作人员的思想政治教育和法律法规知识教育、培训工作。重点是要教育行政工作人员树立法治意识和责任意识，提高他们运用法律处理问题、维护人民合法权益的能力和水平。要进一步整顿行政执法队伍，积极推行行政执法人员持证上岗制度和评议考核制度，对那些不能严格执法或不能胜任依法行政的人员，要给予淘汰。只有全面提高行政工作人员的政治素质和法律素质，才能规范行政行为，提高执法能力，确保依法行政。“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。只要全体政府机关工作人员认识到肩上担负着依法行政的重任，自觉规范自身的行政行为，真正成为对人民负责、对法律负责的强有力的“奉法者”，就一定能建设一个廉洁、勤政、务实、高效的责任政府和法治政府。