具体行政行为的构成要件

具体行政行为的构成要件具体行政行为作为行政机关最重要的法律手段，也是行政机关从事具有法律意义的活动的最主要的形式，具有重要的学理意义和制度意义。具体行政行为的构成要件是区分作为一种独特法律形式的“具体行政行为”与行政机关的其他活动乃至非行政机关之间的类似活动的标准，因而具有重要的现实法制度上的意义。关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）第一条“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体行政行为的构成要件具体性处分性外部性行政职权性行政主体性单方性具体行政行为的“具体性”具体行政行为与抽象行政行为在法律要件、法律后果、法律救济、合宪性控制等诸方面都存在很大的不同，使两者各自成为两种不同的法律制度，而具体行政行为的“具体性”是两者区分的关键，因此，讨论“具体性”实际是讨论区分具体行政行为与抽象行政行为的标准，而对具体行政行为“具体性”的理解和把握也始终需要在与抽象行政行为特性的对照中进行。行政诉讼法第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法第十二条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。行政诉讼法司法解释第三条行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。标准的具体行政行为与标准的抽象行政行为一个行政机关作出的行为会涉及所处置的事实关系和所针对的人群两个方面，在通常的情况下，一个行为如果指向具体的事实关系，则也会同时针对特定的人群，而如果指向抽象的事实关系，则也会同时针对一般的人群。前者为具有标准的“具体-特定”特征的具体行政行为，后者为具有标准的“抽象-一般”特征的抽象行政行为，会出现具有规范特征的可反复适用的抽象行为模式，即“如果-那么”结构。困难：“具体-一般”行为——德国法上的“一般命令”困难发生在一个行为所针对的事件的性质和人群的性质发生分离的时候，即出现了对特定的人群适用的具有抽象性质的行为模式（事实关系），而对具体事实关系的处理，则适用于具有一般特性的人群，前者即所谓“抽象-特定”特性的行为，后者为所谓“具体-一般”特性的行为。“抽象-特定”行为对于具有“抽象-特定”特性的行为，其行为模式虽然具有抽象性（“如果-那么”结构和随之而来的反复适用性），但因与特定人相联系，且一般仍会出现在对具体事实关系的处理中，仍可判定其具体性的成立。“具体－一般”行为最大的困难出现在具有“具体-一般”特性的行为中，对此，德国法上有一类专门的行为对此予以指称——一般命令。德国法将一般命令作为区别于普通行政行为的一种“行政行为”的特殊类型，从其所处理事实关系的具体性中认可其作为区别于“法规命令”的行政行为，但因其适用人群具有一定的开放性即“一般”特征而区别于普通的行政行为。德国法上一般命令的三种情形1、针对按照一般特征确定或者可以确定的一群人发布的行政行为；2、与物的法律状态相联系的一般命令3、与物的使用相联系的一般命令结论：德国法上对“一般命令”的特征提炼、法律归类及其理由，对于我国判别具体行政行为的“具体性”富有借鉴意义。“具体性”的判别最终需要依靠对“人”和“事实关系”两个方面作综合性的鉴别和判断，识别出其中是否存在能决定性地“特定化”和“个别化”相关行为设定的权利义务关系的因素。我国与具体性行政行为“具体性”相关的实定法规定，请见行政诉讼法第12条，行政诉讼法司法解释第3条。对于“具体-一般”行为，根据我国的实定法，是否符合“具体性”要求，存有解释的余地。具体行政行为的“处分性”具体行政行为以其“处分性”奠定其作为“法律行为”即行政活动最重要的法律手段的性质，既区别于行政机关的不具有法律意义的活动，也区别于非以“法律行为”的方式引起法律后果的活动。对“处分性”的讨论兼有重要的学理意义和制度意义。在实践中，行政机关的某一个具体活动是否构成具体行政行为，往往取决于其是否具备了“处分性”。民事法律行为的概念民事主体为了设立、变更或者终止民事法律关系而通过意思表示所实施的行为。具有追求一定法律效果的意志意志能够产生所意欲的法律效果意志与法律效果之间的关联是由法律所建立的意思表示意思表示是指行为人追求民事法律后果（民事法律关系的设立、变更或消灭）的内心意思用一定的方式表示于外部的活动。意思表示以追求某项法律效果的内心意思为基础。意思表示是将内心意思表达于外的活动，由“追求法律效果的意思”和“对该意思的表达”两部分组成，意思表示是引起法律后果的基础。处分性：具体行政行为作为“法律行为”具体行政行为是行政机关以实现某种法律后果为目的的意思表示，法律后果表现为对法律权利或义务的设定、变更、解除或者对某种事实、状态的具有法律约束力的确认。行政机关以意思表示对相对人权利义务的设定、变更、解除（处置）即为“处分”，它是行政机关实现对抽象法秩序予以个别化的主要手段。处分性要素的辨析一、行政机关不具有处分性的活动（一）事实行为：指以某种事实结果而非法律后果为目的的行政措施。事实行为可能会引起侵权效果。事实行为的类型：1、纯事实性活动2、观念通知：存在行政机关的表示，但该表示本身不引起任何法律后果。观念通知的特殊类型：行政指导观念通知与行政处分的辨析：“答复”的两种类型——是重复处置还是构成新的处分。行政指导在特殊情况下性质的改变。3、行政强制（单独讲解）（二）准备行为与阶段行为准备行为与阶段行为皆系在具体行政行为作出的过程中，此时，最终性的权利义务安排尚未作出，不包含确定的处理，故不成立处分性。但需注意处分性提前成熟和在阶段中成立独立的处分性的情况。二、具有处分性的几种情况1、政府允诺2、临时决定3、部分许可4、沉默拟制为意思表示注意：辨别处分性的核心是看是否已经构成对相对人具有实际拘束力的权利义务内容。行政诉讼法司法解释第一条出于实践考虑，放松了对具体行政行为“处分性”的要求，实际将权力性事实行为也纳入“具体行政行为”的范畴，并在第五十七条增加了针对事实行为的确认判决。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调节行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；(六)对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。具体行政行为的“外部性”“外部性”强调具体行政行为发生在外部行政管理领域中，对外部相对人设定法律上的权利义务，从而区别于不发生直接外部效果的“内部行为”。外部性的辨析一、区分公务员与机关间的个人关系和职务关系二、两种排除的行为排除内部业务指令排除行政机关之间的附和行为（“多阶段行为”）行政诉讼法第十二条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。司法解释第四条行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。具体行政行为的“行政职权性”一、排除非行政职权行为1、排除私法行为2、排除国家行为3、排除刑事侦查行为二、在私法活动中适用行政权的行为可以认定为具有行政职权性。司法解释第二条行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。三、行政机关的超越职权行为仍认可其行政职权性具体行政行为的行政主体性一、排除完全不具备行政权的主体：假想行政行为例外：事实公务员理论二、具有行政权能的组织作出的行为视为其所属主体的行为行政诉讼法司法解释第二十条和第二十一条对适格被告的认定与此有关。具体行政行为的“单方性”“单方性”在当代的意义在于强调由具体行政机关对具体行政行为的合法性负全责。单方性使具体行政行为区别于同样作为法律行为的行政合同。行政诉讼法司法解释第１条在解释上允许将“行政合同”纳入行政诉讼法所称的具体行政行为的范畴。行政行为的成立与生效一、关于行政行为成立的讨论二、形式完备的行政行为的成立和生效：通知（一）通知的法律效果：标志着行政行为的成立，也是行政行为生效的起点通知是成立要件，行政行为自成立时生效。行政行为的有效要件是通知和无“重大且明显违法”的情形。通知后的生效基于“合法性推定”，法律效力处于“撤销保留”之下。如在法定期限之内未受撤销，发生存续力。（二）通知的方式和阶段：告知和受领。1、直接通知：口头或手势。2、书面通知：直接送达、留置送达、公告送达、邮寄送达。行政行为对行政机关自告知时生效，对相对人自受领时生效。同一行政行为涉及多个相对人，对各个相对人分别自其受领时生效。