第三章行政行为

行政法行政行为第三章第一节行政行为概述一、行政行为的概念行政行为是指行政主体行使行政职权对国家和社会公共事务进行管理和提供服务的法律行为。四层涵义：第一，主体要素→行政行为是行政主体所作出的行为。第二，职权、职责要素→行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。第三，法律要素→行政行为是具有法律意义的行为。第四，目的要素→实现国家行政管理。二、行政行为的特征•第一，从属法律性。行政行为的内容从根本上来说由法律所规定，体现的是国家意志。其效力也由法律所规定。•第二，单方性（前提）。由于行政行为是行政主体根据法律或国家权力机关的意志来对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为，故一般情况下，行政主体的单方意思表示就可以在行政机关与相对人之间形成权利义务关系，因此，行政行为具有单方性。•第三，强制性（保障）。在未经有权的国家机关依法撤销或变更之前，也应当主动履行该行政决定。如果行政相对人不主动履行或拒绝履行，将会导致强制执行。•第四，裁量性。法律给行政主体行使职权时给予了一定的自由裁量余地，以适应行政事务的复杂性和变化性。•第五，服务性。行政行为被认为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务行为。•第六，无偿性。行政行为所需的经费，归根结底来源于社会（纳税），行政主体在实施行政行为时就应当不再收取费用。当然也有例外情况，那就是，如果特定行政相对人承担了比其他行政相对人更从的公共负担（如财产被征收），或分享了比其他行政相对人更多的公共利益（如获取国有土地使用权），就应当是有偿的。总之，无偿是原则，有偿是例外。三、行政行为的分类（一）按行政相对人是否特定、具体为标准（直接涉及受案范围问题）抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。抽象行政行为相对于具体行政行为而存在，其核心特征就在于行为对象的不特定性或普遍性。具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取的具体措施的行为，其行为的结果和内容将直接影响某人或组织的权益。区分标准有四个：一是具体行政行为所针对的对象是特定的，而抽象行政行为所针对的对象是不特定的；二是具体行政行为不具有普遍约束力，而抽象行政行为具有普遍约束力；三是具体行政行为只能适用一次，而抽象行政行为可以重复适用；四是具体行政行为的效力及于以前，抽象行政行为的效力及于以后。区分例子•A、某市新闻管理部门向有关单位下发《关于停止对“水变油”“水基燃料”宣传报道的通知》，该通知命令禁止各所辖新闻单位对“水基燃料”的发明进行报道，并要求所有与“新能源公司”有经济往来的企事业单位不要给该公司投钱投物，不得参与此事，已经参与的要退出等。•该通知实际上属于一个行政命令，准确地说是一项禁令。对于这项命令，就对象而言，是明确的，它是对所述的新闻单位所作的一种行为约束；就内容而言，它是明确要求已经出现的行为（特别是报道）停止。因为命令“停止”肯定是针对已经发生并还存在着的行为状态。•B、市政府作出两个不同的规定：•“在2002年前在本市已领取车牌的车主必须交城市扩容费1000元”•“今后凡在本市申领个性化车牌的车主必须交城市扩容费1000元”•C、“对张三昨天在公共场所吸烟行为罚款100元”•“凡在公共场所抽烟的，必须罚款100元，该规定从颁布之日起施行。”招生限制性别比例案•原告赵某原就读于厦门市金鸡亭小学，该校2004年推荐入读厦门市外国语学校的名额为5人。赵某在小学毕业考试中总分名列第四。根据思明区教育局《关于2004年初中招生工作补充意见》(简称《补充意见》)“推荐人选中女生比例限制不低于推荐数的４０％”的规定，此次思明区教育局确定外国语学校男女生招生名额比例为３︰２。由于金鸡亭小学毕业考试的英语成绩排名中前四名均为男生，而五、六名为女生，赵某未能进入推荐名单。为此，赵某以思明区教育局在推荐入读外国语学校名额中限制男女生比例的具体行政行为侵害他的平等受教育权为由，将思明区教育局推上了被告席。•法院审理认为，思明区教育局作出的《补充意见》中关于推荐入读厦门外国语学校的男生或女生比例的规定，属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定，即抽象行政行为，根据行政诉讼法第十二条第(二)项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。为此，思明区法院驳回了赵某的诉讼请求。（二）按行政行为成立时参与意思表示的当事人是否包括行政相对人为标准•单方行政行为，是指依行政机关单方意思表示，无须征得相对方同意即可成立的行政行为。•行政机关实施的行政行为大多数是单方行政行为。•双方行政行为，是指行政机关为实现公务目的，与相对方协商达成一致而成立的行政行为，如行政合同行为。•例如市政府与建筑商签订建造地铁的合同；农业承包合同；国有土地使用权出让转让合同（三）按行政行为受法律规范约束的的程度为标准•羁束行政行为是指法律规范对行政行为的范围、条件、标准、形式、程序等都作了较详细、具体、明确规定的行政行为。•行政主体违反羁束性规定，即构成违法行为。•如：税务机关征税，对于特定税种的税率只能按照法律、法规规定，对此税务机关并没有选择裁量的权力。•自由裁量行政行为是指法律规范仅对行为的目的、行为范围等作一原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政主体自行选择、决定的行为。行政主体在实施这类行政行为时，可以根据行为时的具体情况选择适当的标准和方式进行。•如：消防部门在灭火时，有权根据火情决定是否拆除与失火房屋相邻的房屋及拆除几间房屋等。（四）按行政行为是否可由行政主体主动实施为标准•依职权行政行为，是指行政主体根据其职权，而无需行政相对人申请就能主动实施的行政行为，主动（或积极）行政行为。•依申请行政行为，是指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施，而不能主动实施的行政行为，被动（或消极）行政行为。（五）行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准•要式行政行为是指必须具备某种法定的形式或遵守法定程序才能够生效的行政行为。行政行为绝大多数都是属于要式行政行为。•例如，行政许可必须颁发许可证；•行政处罚必须制作处罚决定书；•非要式行政行为是指不需要一定的方式和程序，无论采取何种形式都可以成立的行政行为。•例如，在交通管理、治安管理等行政活动中，如遇到紧急、危急情况，行政主体经常可以采取非要式的方式来作出行政行为。（六）依据实施行政行为时所形成的法律关系的不同•行政立法行为是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定规范性文件的活动。•行政执法行为是指国家行政机关或法律法规授权的组织执行或适用法律、法规和规章，使法律、法规和规章在实际生活中得以实现的活动。•行政司法行为是指行政机关作为第三方，裁决行政争议的行为，行政司法中的法律关系是三方法律关系，以行政机关为一方，以发生纠纷的双方当事人各为一方。四、行政行为的功能1.赋予或剥夺权益。权益（法律上的权能或权利和利益）权能，是指能够从事某种活动和行为的一种资格，如给予律师资格。权利，是指能够从事某种活动或要求他人不为某种行为，或指基于某种权利所得到利益。2.科以或免除义务。行为义务，如接受审计监督；财产义务，如纳税决定；人身义务，如拘留决定。•3.确认法律地位（往往成为其他行政行为作出的前提）。•指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存在范围的认定。•交通事故责任认定（主次责任）（接下来就是作出交通行政处罚决定）；•房管局对房屋所有权的确认（产权登记），抵押登记、身份登记、船舶登记，这类事项是对民事财产权利或民事关系的确认行为，目的是为了确认其法律效力，以对抗第三人。例如因权属问题引起纠纷，法院法官就会支持有因登记而取得相应权属证件的一方的主张。•4.确认法律事实（往往成为其他行政行为作出的前提）。•指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在，依法加以确认。•如交通事故中受伤者伤残等级的确认（接下来就是民事赔偿），医疗事故责任认定，火灾事故责任认定。•上述确认并没有直接对相对人的权利义务作出处分，只是对相对人作出权利义务行政行为的前提，实质上是作出行政行为的一个重要环节。五、行政行为的效力行政行为的效力，是指行政行为成立后对行政相对人和行政主体产生的法律效果。行政行为效力的内容1.确定力行政行为的确定力是指已生效的行政行为对行政相对人和行政主体所具有的不受任意改变的法律效力。不过确定力也不是绝对的：（1）行政主体如果发现自己的行政行为确实具有违法情形，可以依法予以改变，但对受损害的行政相对人应依法承担相应的法律责任。（2）行政相对人在法定期限内，按法律程序向法定国家机关请求改变。•2.拘束力•行政行为的拘束力，是指行政行为生效后所具有的约束、限制行政主体和行政相对人行为的法律效力。•拘束力不但要求行政主体不得随意更改，要求行政相对人接受并履行其内容，而且要求其他国家机关不得任意干涉，要求其他社会成员不得随意干预。即其法律效力应得到所有国家机关（包括作出行政行为的行政机关）和全体社会成员（包括该行政行为的相对人）的尊重。•3.执行力•行政行为的执行力，是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对行政行为的内容予以实现的法律效力。•其实现方法有两种：自行履行和强制执行。注意：•1.并非所有行政行为在任何情况下都必须强制执行。•2.并不是行政行为成立后就必须予以执行，存在一些例外情况，例如，有些行政行为本身就是执行，强制拆迁，有些行政行为由相对人自己执行，如纳税行为；•3.有些行政主体不具有强制执行手段，其行政行为需要申请人民法院强制执行。六、行政行为的成立、生效与合法要件（一）行政行为的成立•行政行为发生法律效力是以其成立为前提的。所谓行政行为的成立，是指行政行为的形成或作出。一般来说，行政行为的成立应当具备以下条件：1、主体条件2、主观条件3、客观条件•行政行为的作出主体客观上有行使行政职权的行为，并通过一定的程序表现出来。4、法律效果条件•行政行为作出后能够产生一定直接或间接的法律效果，使某种行政法律关系产生、变更或消灭，使行政相对人的权利义务因此受到影响。上述四项是行政行为成立的条件，即行政行为已经确实存在，但并不意味着该存在的行政行为合法有效。只有具备合法要件，才能认定行政行为是合法的。（二）行政行为的合法要件•1．（主体要件）主体合法。一般包括两个方面：（1）作出行政行为的主体有行政主体资格。（2）作出的行政行为在行政主体的权限范围内。•2．（内容要件）内容合法。（1）符合法律法规的规定。（2）符合法定幅度和范围。（3）具体明确。（4）行政行为的内容必须符合实际，切实可行。（5）公正、合理。•3．（程序要件）程序合法。（1）行政行为符合法定的方式。（2）行政行为符合法定步骤、顺序。（3）行政行为符合法定时限。（三）行政行为的生效一般说来，具备以上条件的行政行为便可发生预定的法律效力。但是，并不是所有行政行为具备了以上要件便立即生效。1、即时生效2、告知生效→适用的对象是难以具体确定3、受领生效→适用的对象为具体的确定受领并不意味着必须得到相对方同意，相对方的同意与否并不影响行政行为的生效，只要行政机关告知相对方，即开始生效。4、附条件生效行政行为成立、生效与合法之间的关系•成立并不一定合法•合法并不意味着一定立即生效案例•2000年8月，某市某县矿务局的一台铲车在过街时与中学学生孙某相撞。之后，某县交警大队作出了案号为4070158的事故责任认定，认定孙某负全部责任。孙某不服，向某市交警支队提起复议，而某市交警支队在法定的30日内并未作出复议决定。到了2002年，某市交警支队作出了复议决定，某县交警大队据此又作出了交通事故责任认定，案号仍为4070158号，认定孙某负主要责任，矿务局负次要责任。•请试分析本案中某县交警大队的行政行为在程序上的问题。•分析要点：•某县交警大队在原认定行为未被撤销的情况下，就同一案件作出了两份同一编号而责任不同的事故责任认定书，完全无视行政行为对