第三讲行政权力

第三讲行政权力􀂄第一节行政权力概述􀂄第二节行政权力的分配􀂄第三节行政授权􀂄第四节行政权力的行使第一节行政权力概述一、行政权力的涵义行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容：第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。二、关于行政权力的主要学说（一）早期分权学说——亚里士多德(Aristotle)《政治学》；古罗马的波利比阿(Polybius)（二）三权分立学说——查理·孟德斯鸠（CharlesMontesquieu）（三）政治与行政二分法——乔汉·布隆赤里(JohannBluntschli)；伍德罗·威尔逊；马克斯·韦伯；古德诺（四）五权宪法学说——孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。（五）议行合一学说——马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。（六）组织权力学说——组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序。三、行政权力的结构（一）行政权力的静态结构——纵向的层级结构+横向的部门结构（二）行政权力的动态结构——由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式四、行政权力的特征及其与其他权力的关系（一）行政权力的特性􀂄1．公共性。􀂄作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。􀂄2．手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。（一）行政权力的特性3．自主性。行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，这主要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性.4．一元性。􀂄行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则；其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。（一）行政权力的特性5．时效性。􀂄行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益。所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也才成为行政权力所追求的直接目的。注重时效是行政权力明显的特征之一。6．膨胀性。行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。这种特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。（二）行政权力和其他政治权力的关系1．行政权力和立法权力􀂄——同属国家权力；区别在权力的性质和作用结果、功能和价值原则。2．行政权力和司法权力􀂄——同属国家权力；区别在权力运行方向、主体在权力体系中的独立性、权力的作用和功能和权力的价值原则。3．行政权力和政党权力􀂄——属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题，区别在于权力目的、结构、合理合法程度、客体和手段。五、行政国家──20世纪行政权力发展的独特现象20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述。如何认识“行政国家”现象呢？首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。最后，必须强调指出，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。六、21世纪的行政权力展望（一）趋向之一：权力结构的扁平化行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。（二）趋向之二：权力分配的均等化权力均等化是组织理论中的一个概念，在行政管理中它意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。（三）趋向之三：权力行使的共享化行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。行政权力的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。在丰富的内涵当中，行政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的伙伴关系。（四）趋向之四：权力运行的透明化权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果。行政权力透明化本质上是一种制度设计，它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化。行政权力透明化至少有三个基本方面：一个方面是作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；另一个方面是作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利；再一方面是权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。（五）趋向之五：权力约束的法治化约束行政权力的根本出路在于法治化。现代法治首先意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人平等。这就要求限制行政权力，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。联合国《新千年第一个十年国际发展战略草案》在把良治作为理想目标时，又对良治内涵进行了勾勒，指出“良治包括法治、国家制度有效性、公共事务管理的透明度和问责制、尊重人权以及所有公民在影响其生活的决策方面之参与。（六）趋向之六：权力价值的合意化以人为本的行政权力就是合情化、合理化、合法化有机统一的行政权力，简言之就是合意化的行政权力。具体而言，行政权力的合意化表现在三个主要方面：1.合意化意味着行政权力合法性的进一步增强，摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础；2.合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定；3.合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。第二节行政权力的分配一、行政权力分配的方式与途径（一）行政权力的分配方式1．结构性分配（中央政府与地方政府的行政权力分配）——根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割。2．功能性分配（各专业领域行政权力的分配）——根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割。结构性分配（中央政府与地方政府的行政权力分配）中央政府和地方政府的行政权力的分配是对行政权力由高到低所进行的层次性的分配，分配的结果使行政主体呈现出等级差别，层次越高，权力也就越大。一般而言，在单一制国家中，中央政府分配的权力要多于地方政府；在复合制国家中，中央政府与地方政府的权力则大体对等。不过，在当代世界各国政府中，随着市场经济多元利益主体的形成，地方政府权力逐渐扩大已成为一种发展趋势。结构性分配（中央政府与地方政府的行政权力分配）西方国家由于实行不同的政府组织形式，行政权力在中央政府和地方政府之间分配的结果并不完全相同，但主要职权各国基本上是相似的。总结起来，西方国家中央政府的权力大致包括如下内容：（1）立法参与权。指行政机关参与立法的权力。具体表现在：第一，公布法律。几乎所有的西方国家的元首都有公布法律的权力。在总统制国家，总统还可以通过延缓公布法律的方式否决某一法案。第二，创议立法。许多国家的中央政府有权提出法律草案。如英国议会通过的各种法律议案由内阁提出，并经内阁阁员解释。结构性分配（中央政府与地方政府的行政权力分配）（2）委任立法权。指立法机关授予行政机关制定各类行政管理法规的权力，如英国的枢密院令、部长发布的命令、地方政府规章等。（3）行政决策权。指中央行政机关在法定权限范围内，按一定程序和方法作出决定的权力。（4）执行权。指中央政府组织实施立法机关制定的法律的权力。（5）外交权。指处理外交事务的权力，包括制定和执行外交政策、派遣和接受外交使节、缔结外交条约、对外宣战、媾和与缔结条约、参加国际会议等。（6）掌管军队、警察和监狱权。中央政府有统率陆、海、空三军的权力，包括对军队的编制、调遣、指挥等权力。在总统制国家，由总统统帅三军；在内阁制国家，由内阁统帅三军。结构性分配（中央政府与地方政府的行政权力分配）（7）掌握所属行政机构的工作，具体负责和领导各部、院、委的工作，并任免官员。（8）编制并向议会或国会提出预算和决算。（9）司法行政权。指行政首脑任命法官、宣布特赦以及减刑、免刑等权。（10）颁赐荣典，授予荣誉称号等。（11）根据选举法规，组织选举工作。（12）监督权。如监督执行法律、监督所属机构、监督地方政府以及对国家预算执行和各级政府财政收支进行监督的权力。结构性分配（中央政府与地方政府的行政权力分配）根据我国现行宪法的规定，作为中央人民政府的国务院共享有18项行政职权，这些职权大致可以概括为以下6类：（1）制定行政法规和发布行政命令权。根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。（2）提出议案权。向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案。（3）编制计划权。编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。结构性分配（中央政府与地方政府的行政权力分配）（4）行政工作领导和管理权。统一领导国务院各部和各委员会的工作，规定各部和各委员会的任务和职责，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；审定行政机构的编制；依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；管理对外事务，向外国缔结条约和协定；领导和管理国防