第十一章行政伦理

第十一章行政伦理1974年，当辞职的尼克松登上直升机，向送别者挥手。脸上的笑容难掩心中的苦楚。1974年8月8日尼克松宣布辞职•2005年5月31日，费尔特（右）在加州圣罗莎的家门口与媒体见面，费尔特承认自己就是“深喉”。•2005年5月31日，美国《华盛顿邮报》记者鲍勃·伍德沃德（左）和卡尔·伯恩斯坦在华盛顿露面,并证实“深喉”的身份。30多年前，伍德沃德和伯恩斯坦曾披露“水门事件”丑闻，最终导致美国总统尼克松离职。•美国水门事件的深喉——费尔特到底是英雄还是叛徒？第十一章行政伦理第一节行政伦理概述第二节行政伦理的结构与内容：组织伦理与个体伦理第三节行政伦理基本问题：责任及其履行第四节当代中国行政伦理：规范建构与行为约束•第一节行政伦理概述•一、行政伦理：兴起背景与发展态势•二、行政伦理的功能第一节行政伦理概述•作为新兴学科，它形成于20世纪70年代的美国。行政伦理的兴起，是伦理学与行政学跨学科研究的理论发展成果。在公共行政领域，各种伦理问题非常突出，需要同时在理论与实践结合的层面上加以解决。•一、行政伦理：兴起背景与发展态势•（一）行政伦理概念•行政伦理是关于调整国家公务员与社会、行政机构之间，国家公务员系统内部成员之间，以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的总和。（二）行政伦理产生背景行政伦理产生于美国，是由美国社会的发展状况决定的。1、在美国建国初期，行政实践中就包含了丰富的行政伦理思想。国家在建立行政机构的同时，确定了公务人员的行为标准和道德准则。最初几届的美国总统都相信，国家政策必须从个人道德为原则，而且都试图从宗教中寻找道德根源。2、但随着美国社会发展的转型，这些行政伦理准则受到了挑战。19世纪后半期，美国社会完成了从农业文明向工业文明的转变。工业革命带来的社会化大生产和科学技术的进步，对社会各个领域产生了广泛、深刻的影响。一个世俗化社会的出现，使上帝的律法逐渐消退，道德的观念逐渐淡漠，科学和效率观念深入人心。尤其是四年内战后，国家面临重建的任务，如何使庞大的行政机构高效、科学地运转就成了重建任务中的重大问题。3、1877年美国著名的行政学家、政治家伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》，提出“政治行政二分法”。他指出，政治和行政二分的，两者间存在重大差别。公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济利益的最大化。行政人员是不是具有道德需要以他的工作绩效作为判断标准。4、韦伯提出的科层制结构理论在美国产生重大影响。韦伯系统地证明了行政是个专门化的系统领域；决策和行政被进一步分离，行政管理的体制功能、组织结构等要素得到强化。为实现行政管理目标，韦伯认为“非人性化”(Dehumanization)是官僚组织的特殊德性，组织中的每个人员都被视为如同机器中的一颗螺丝钉，人们没有任何自主控制权可言。•5、直到20世纪70年代，政治与行政二分的行政学理论框架遭到猛烈抨击，以价值中立的眼光审视行政执行的思维定势开始动摇，它对行政问题的现实解释力受到质疑。来自两方面的“发现”促使人们重新思考问题：•一是对行政人员自由裁量权的“发现”。二是对行政职业重新进行角色定位。•6、从政治实践角度来看，水门事件成为行政伦理学科产生发展的关键推动力。以美国公共行政学会专门小组为代表的一批专家，从行政伦理角度研究水门事件所作出的众多报告，在美国行政伦理建设中发挥了巨大作用。其直接成果，就是直接推动卡特政府于1978年提交并由国会通过的《美国政府伦理法》。卡特总统在签署该法案时表示，这个法案将进一步有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府。根据《美国政府伦理法》，联邦政府设立政府伦理办公室，并颁布《美国行政官员伦理指导准则》。•（三）行政伦理发展态势•1、从控制导向转化为服务导向•人们将行政类型区分为“统治行政”与“公共行政”两类。•统治行政为了秩序目标而实施对整个社会的控制，因此统治行政是“完全的”控制导向的行政。•公共行政从控制导向向服务导向转化，实际上是在科学化、技术化的基础上转向伦理化，服务导向注定的“关系”格局是这种转变最强有力和直接的动力。在公共行政向服务导向转化的过程中的一切积极建构，都要通过行政伦理研究来拓展空间。•2、从效率导向转化为公正导向•管理行政基本上是效率导向的行政。从19世纪80年代管理行政开始成为公共行政的主流以来，效率的问题渐渐掩盖了公正的问题。在20世纪的大多数时间里，并提公正与效率以及思考公正与效率的关系问题，似乎完全成了学术界讨论的热点。而公共行政的实际运行则属于效率导向。•到了20世纪后期，公共行政的公正问题又被人们重新重视，这在一定程度上是对公共行政实质含义化的有效矫正，它引导公共行政致力于恢复其公共性的本质。•重新提出的公共行政的公正问题，在政治的意义上和伦理的意义上促使公共机构和公职人员担负公正责任，这样一来，行政伦理或公共管理伦理研究也就肩负起重新完整解读公共行政的公正责任的使命。•3、在工具研究中引入价值视角•20世纪前半期，公共行政学沿着科学化、技术化的方向发展，突出工具研究的意义。•到20世纪后期，这种状况开始发生改变，人们越来越注意在相应研究中引入价值视角。公共行政的作用对象是由人构成的社会，公共行政的主体是理性与情感兼具的行政人员，他们的思想观念、认识能力、个人处境与道德素质等，都是在公共行政实践中发挥不同作用的重要影响因素。正是由于价值视角的引入，使致力发掘公共行政价值内涵的行政伦理研究的意义鲜明凸显出来。•4、确立合作和信任的新型整合机制•从政治视角看公共行政，则需要把合作和信任理念引入公共行政领域。事实上，公共行政自觉地确立合作和信任的整合机制，已成为它的发展趋势。公共行政的基本功能在于实现对社会资源的优化整合，—方面，它要实现对自身体系的优化整合；另一力面，通过自身的优化整合而实现对整个社会的有效整合。以信任建立起合作者之间的牢固互动结构。•5、在治理变革上谋求德治与法治的结合•法治将国家权力体系严格规范起来，使公共权力尤其是政府系统的运作高效而廉洁地发挥功用。但是，从20世纪后半期开始，工业社会向后工业社会转型，囿于法治的公共行政呈现出自身的不足，它需要得到德治的补充。德治作为法治的有效补充，将公共机构与行政人员主动履行公共责任放在重要的位置，将外部的制度约束与内在的工作动机贯通起来，从而将公共机构及其人员履行公共职能变成高度强化的自觉诉求。•二、行政伦理的功能•行政伦理的功能是在行政管理活动中，对行政结构与行政者自身完善和进步所具有的功效和意义。概括研究者们的各种表述，行政伦理的功能大致归纳为中介、规范、约束、教育、激励、凝聚等。•(一)中介功能•法律法规的任务是“硬性”约束行政行为的规范类型，但它实际发挥作用时并不能脱离作用对象的工作动机与心理状态，因此，必须借助行政伦理这个中间环节。(二)规范与约束功能•行政伦理以一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为。其特点是：行政角色自身道德意识和人格追求通过外在舆论评价和内心信念体验，以及一定的道德约束，形成强大的规范场，对其自律品质的形成起指导、监督和自我评价作用。•(三)教育与塑造功能•公共行政伦理的基本价值理念是公平、正义。以公平、正义引导行政系统及其工作群体，使其同心同德，为共同的目标奋斗，并且通过评价和激励手段造成社会舆论，形成约束之下良好的政风官德；树立道德榜样，塑造理想人格。•(四)保证与激励功能•坚持什么样的行政伦理规范，直接影响公共行政管理的绩效高低和行为成败。坚持公共、公平、公正、公开的行政伦理价值准则，并以之引导公共行政行为，既使行政组织具有认同感，又有强大行动力的内在保障。它能将效益观念转化为行政人员的价值追求，从而为行政职能的有效实现提供根本性保证。•(五)国家认同和民心凝聚功能•行政伦理是赢得民心和民意的重要砝码。从某种程度上讲，行政伦理以其显示的官员群体的伦理状态，决定性地影响公民对国家的认同，进而影响统治的稳固和国家的兴衰。因为公共行政伦理是整个社会的主体道德，对社会有强大的示范作用，其伦理取向昭示社会的伦理状况。•第二节行政伦理的结构与内容：•组织伦理与个体伦理•一、行政组织伦理•二、行政人员伦理第二节行政伦理的结构与内容：组织伦理与个体伦理•一、行政组织伦理•行政组织伦理作为一种有效的外部控制力，行政组织伦理的作用对象既是行政成员也是行政机构。因此，在某种意义上，行政组织伦理可以被看作是注重客观性的伦理规范。行政组织伦理的基本内涵有：•(一)程序公正的基本准则•程序公正是公共伦理的核心。当代行政组织程序设计，不能仅考虑个人控制、效率追求，而要更多地考虑公共目的。因此，强调程序公正并不伤害以人为本的原则。（如公众参与程序）•(二)民主责任的伦理导向•现代政府是责任政府，但更重要的是民主政府。由人民授权的政府，才具有履行责任的强大动力。正是因为如此，行政责任既是政治责任，又是道义责任。公共组织如果不落实民主责任，就缺乏伦理资源和道义支持。（如引咎辞职制度）•(三)行政组织信任•从构成上讲，行政组织信任包括行政组织间、行政组织与公务员间、行政组织与公民间的信任。从影响上讲，缺乏信任的组织无伦理可言，因为信任是组织有效活动的基础。信任能降低交易成本，提高活动效率。（如群众满意度调查）•二、行政人员伦理•行政人员的伦理就是公务员的行为规范伦理，其本质特征是主观与客观、美德与公德、自律与他律的统一。•1．主观与客观的统一•公务员行为规范主观与客观的统一是指：一方面，公务员行为规范是社会的经济、政治、伦理关系的反映，是社会政治制度以及行政体制、行政机构对公务员提出的伦理要求的反映，因而它是客观的，不以公务员个人意志为转移；另一方面，公务员行为规范作为客观的社会关系的反映形式，又必然包含公务员作为伦理主体的抽象主观思维活动，并需要以主观形式(伦理概念、伦理判断等)固定下来。•2．美德与公德的统一•公务员遵守的行政伦理规范是美德与公德的统一是指：其一，行政伦理首先是公权公用的保障性规范。其二，公务员的公共道德不是绝对外在于公务员内在道德诉求的外部性德性规范。只有内化于公务员的道德规范，才足以保证个人美德与公共道德的积极呼应状态，也才足以保障公务员既受威慑性的外部道德制约，也受内心的德性观念的引导。公务员遵守行政伦理，也就成为自觉自愿的行为。•3．自律与他律的统一•公务员行为规范的他律性，主要指公务员赖以行动的标准或动机，首先要受到来自社会、政府、行政机构、行政职责等外在要求的支配和制约；公务员行为规范的自律性是其伦理性的最显著特征。•行政人员的伦理规范通过法律、法规加以明确化、固定化。因此，必须为公务员设定他律意义上的行政伦理规范。所以，在2005年4月第十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》，更将以上四条行为规范通过法律形式加以具体化并规定下来。公务员应履行的伦理道德义务具体被表述为：•(1)模范遵守宪法和法律；•(2)按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；•(3)全心全意为人民月膀，接受人民监督；•(4)维护国家的安全、荣誉和利益；•(5)忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；•(6)保守国家秘密和工作秘密；•(7)遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；•(8)清正廉洁，公道正派；•(9)法律规定的其他义务。•看我国行政领导这是怎样带头遵守道德义务的？陈希同曾任北京市市长、国务委员、中共中央政治局委员、北京市委书记。纵容王宝森擅自动用财政资金违规建造两座豪华别墅，并在其中吃住享乐，使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成玩忽职守罪；违规建造的别墅和购置设备共动用财政资金人民币3521万元，耗用服务管理费人民币242万元，吃喝挥霍公款人民币105万元。建国以来因经济犯罪而受到法律惩处的党政职务最高的干部。1998年，朱鎔基站在洪水滔天的九江大骂“王八蛋工程”（豆腐渣一般的大堤工程）。还记得朱鎔基的“约法三章”么？其中有一条是“不题字”。朱鎔基不题字是有原因的，因为在中国，领导的题字有惊人的“含金量”，就算领