《环境规划与管理》参考讲义

1环境科学专业2007级《环境规划与管理》参考讲义重要提示课程为闭卷考试。考试前，请将书包、书本、笔记、本复习提纲等物品放在指定位置。勿作弊。考试范围：（1）上课讲义（2）教材第1、3、5、6、7章全部内容及第4章第1节、第9章第1节的内容。第一章绪论第一节环境管理的概念、内容和特点一、环境问题及其产生根源环境问题产生的根源在于人类社会的生存方式和发展方式的选取不当。二、环境管理的目的、任务及基本概念（一）环境管理的基本概念狭义的环境管理主要是指采取各种措施控制污染和生态破坏的行为。如：通过制定法律、法规和标准，实施各种有利于环境保护的方针、政策，控制各种污染物的排放。广义的环境管理是指运用多种手段更新人类社会的生存发展观念，调整人类的社会行为，协调人与环境之间的关系，实现人类社会的可持续发展。其核心就是实施经济社会与环境的协调发展。（二）环境管理的目的环境管理的目的就是通过对可持续发展思想的传播，使人类社会的组织形式、运行机制以至管理部门和生产部门的决策、计划和个人的日常生活等各种活动，符合人与自然和谐的要求，并以规章制度、法律法规、社会体制和思想观念等形式表现出来。（三）环境管理的任务——转变人类社会的一系列基本观念：指导和培育环境文化，使人与自然和谐——调整人类社会的行为第二节环境管理学的形成与发展一、环境管理思想与方法的演变20世纪50～70年代把环境问题作为技术问题，以污染的末端治理为主要管理手段的阶段20世纪70～90年代初把环境问题作为经济问题，以经济刺激为主要管理手段的阶段20世纪90年代至今把环境问题作为一个发展问题，以协调经济发展与环境保护关系为主要管理手段的阶段二、环境管理学的内涵、特点及其形成1．内涵：以研究环境管理的规律、特点和方法学为基本内容的科学，也可以称为是人类行为的组织学。22．特点(1)在传统学科交叉、综合基础上形成(2)复杂性的科学(3)新兴的、正在发展的科学三、环境管理学是一门新学科——仍需深入研究理论、方法本章重点掌握环境管理的基本概念、掌握环境管理思想的形成与发展过程理解环境管理的目的、任务了解环境管理学的特点本章作业简介环境管理思想与方法的演变简介“区域限批”，并介绍区域限批的必要性和作用。第二章环境管理的理论基础（略）第三章环境管理的主体、对象和内容第一节环境管理的主体和对象一、环境管理的主体：广义地说是指环境管理活动中的参与者和相关方。环境问题的形成源自人们的社会经济活动，人类社会经济活动的主体可以分为三个方面：政府、企业、公众，因此环境管理的主体也是这三者。1、政府——环境管理中的主导力量2、企业3、公众和非政府组织二、环境管理的对象：环境管理的对象是人类作用于环境的行为政府行为、企业行为、公众行为第二节环境管理的内容一、从环境管理的领域来划分1、要素环境管理：管理环境要素（水、气、声、辐射、生态等自然环境要素）的环境质量2、产业环境管理：管理产业（工业、农业、服务业）活动对环境的影响3、区域环境管理：对区域（城市、农村、流域、开发区）范围内人类作用于该区域环境的行为的管理二、从管理的对象来划分1、对政府行为的环境管理2、对企业行为的环境管理3、对公众行为的环境管理三、按环境物质流动划分31、自然资源环境管理2、产业环境管理3、废弃物环境管理4、区域环境管理本章重点理解环境管理的主体和管理对象了解环境管理的内容本章作业课外作业：通过p15和p67的案例加深对环境管理的主体、对象等内容的认识。第四章环境管理的政策方法第一节什么是环境管理的政策方法一、何谓政策？政府为达到某种特定的目的而制定的一种社会行为规则，是一种协调或协同多个行为主体在某一事件中各自行为的规则。二、何谓环境管理政策？在环境管理中，协调或协同政府、企业和公众在解决某一具体环境问题中的行为规则。三、何谓环境管理的政策方法？是指政府将各种法律法规、行政、标准、经济、教育、宣传等作为环境管理的工具和手段，去调整、控制、引导人类社会各个主体作用于环境的行为，达到环境管理目标的方法。命令型和控制型：法律手段、行政手段经济型和激励型：经济手段、宣传教育手段、科学技术手段鼓励型和自愿型：环境信息公开、环境绩效管理第二节命令型和控制型的政策方法一、法律手段法律手段是环境管理的基本手段，法律规范最显著的特征是强制性，由国家强制力保证实施；同时，法律的产生由国家的最高权力机构制定或认可，是具有权力、义务内容的法律体系。在我国，资源环境保护法律体系主要包括：宪法——我国宪法对环境保护的规定是制定其他环境保护法律法规的基础。环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护的基本法。环境保护单行法——包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》等针对特定环境因素保护的需要作出的具体法律规定。环境保护行政法规和部门规章——为贯彻落实环境保护基本法、环境保护单行法而由国务院及国务院各部门制定的，如：《噪声污染防治条例》、《排污收费管理条例》等。4环境标准——包括环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准。我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条例、国际公约。二、行政手段1、行政手段是行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管制对象的一种手段。2、行政手段的主要特征：权威性、强制性、规范性3、环境管理的行政手段是以制定行政控制措施为主要内容的法律法规和相应的环境标准，以强制实施的方式来实现国家确定的环境保护要求。环境执法——一种特定的行政行为环境行政执法（以下简称环境执法）是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。环境执法有别于立法、司法行为，是由国家行政机关实施的一种行政行为。其表现形式多样，如监督检查、奖惩、强制等。环境执法的主要依据是环境保护法律、法规、规章、政策性文件以及环境标准，其执行程序要受行政法、行政程序法的限制。三、我国当前行政法律手段的障碍分析1、法律法规方面的障碍2、体制方面的障碍3、能力障碍第二节经济型和激励型的政策方法一、经济手段经济手段是指运用价格、税收、补贴、押金、补偿费等货币或金融手段，引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于保护环境的措施。1、收费制度：现行的收费手段包括征收排污费、使用者收费、征收管理费、征收资源、生态和环境补偿费等。2、税收手段环境税是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源开发利用、污染、破坏和保护程度进行征收或减免的一种税收。征收环境税的主要目的是通过对环境资源的定价，降低生产和消费过程中的污染排放，同时鼓励有利于环境改善的生产和消费行为。3、建立市场：主要包括可交易的排污许可证（排污权）等。4、财政手段：包括各类财政补贴、优惠贷款、拨款、环境基金、专项基金等。5、责任制度：包括环境、资源损害赔偿责任、保障赔偿（对特定的有环境风险的活动进行强制保险）、执行保证金等。6、押金制度：包括押金退款制度（对需要回收的产品或包装实行抵押金制度）。7、发行债券：如发行政府和企业的环境债券。二、环境经济新政策（引自潘岳，谈谈环境经济新政策，环境经济，2007（10）：17-22）5什么是环境经济政策？是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。它以内化环境行为的外部性为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。根据控制对象的不同，环境经济政策包括：控制污染的经济政策，如排污收费；用于环境基础设施的政策，如污水和垃圾处理收费；保护生态环境的政策，如生态补偿和区域公平。根据政策类型分，环境经济政策又包括：市场创建手段，如排污交易；环境税费政策，如环境税、排污收费、使用者付费；金融和资本市场手段，如绿色信贷、绿色保险；财政激励手段，如对环保技术开发和使用给予财政补贴；当然还有以生态补偿为目的的财政转移支付手段等等。环境经济政策体系之所以重要，是因为它是国际社会迄今为止，解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。在社会主义市场经济体制下，作为宏观经济政策的重要组成部分，环境经济政策对中央科学发展观的具体实施至关重要。1.绿色税收环境税（绿色税）已被西方广泛采用。如果宽泛的理解，环境税包括专项环境税、与环境相关的资源能源税和税收优惠，以及消除不利于环保的补贴政策和收费政策。严格来讲，环境税主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。2.环境收费国际经验表明，污染者上缴给政府去治理的费用高于自己治理的费用时，污染者才会真正感到压力。而如今，中国的排污收费水平过低，不但不能对污染者产生压力，有时反会起到鼓励排污的副作用。为此，我们要主动联合有关部门，运用价格和收费手段推动节能减排。一是推进资源价格改革，包括水、石油、天然气、煤炭、电力、供热、土地等价格；二是落实污染者收费的政策，包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、促进电厂脱硫、推进垃圾处理收费；三是促进资源回收利用，包括鼓励资源再利用、发展可再生能源、垃圾焚烧、生产使用再生水、抑制过度包装等等。3.绿色资本市场构建绿色资本市场可能是当前全国环保工作的一个突破口，是一个可以直接遏制“两高”企业资金扩张冲动的行之有效的政策手段。通过直接或间接“斩断”污染企业资金链条，等于对它们开征了间接污染税。企业融资的途径：一是间接融资，指企业通过商业银行获得贷款；二是直接融资，指企业通过发行债券和股票进行融资。4.生态补偿生态补偿政策是以改善或恢复生态功能为目的，以调整保护或破坏环境的相关利益者的利益分配关系为对象，具有经济激励作用的一种制度。目前，发达国家大都采用了生态补偿政策，成效显著。在我国现行的几类政策初具生态补偿萌芽。第一类在政策设计上明确含有生态补偿的性质，如生态公益林补偿金政策和退耕还林还草工程、天然林保护工程、退牧还草工程、水土保持收费政策、“三江源”生态保护工程等。第二类可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用好，如矿产资源补偿费政策。第三类看似属资源补偿性的，实际上会产生生态补偿效果，如耕6地占用补偿政策。第四类是政策设计上没有生态补偿性质，但实际上发挥了一定作用，今后将发挥最大作用的，是财政转移支付政策、扶贫政策、西部大开发政策、生态建设工程政策。5.排污权交易排污权交易是利用市场力量实现环境保护目标和优化环境容量资源配置的一种环境经济政策。从上世纪70年代开始，美国就尝试将排污权交易应用于大气及河流污染源的管理。其经验在全球具有代表性。从国外实践看，排污权交易的一般做法：首先是由环境主管部门根据某区域的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定一个排污总量。然后建立起排污权交易市场，具体可分为两步：第一步是排污权的初始分配，由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中；第二步是排污者之间的交易，他们根据自身治污成本、排污需要以及排污权市场价格等因素，在市场上买卖排污权，这是实现排污权优化配置的关键环节。政府部门须做好的是对参与排污权交易企业的监测和执法，同时规范好交易秩序。排污权交易最大的好处就是既能降低污染控制的总成本，又能调动污染者治污的积极性。6.绿色贸易要改变单纯追求数量增长，而忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与国内外环保的利益关系。这首先得看好两道门。一个是出口。应严格限制能源产品、低附加值矿产品和野生生物资源的出口，并对此开征环境补偿费，逐步取消“两高一资”产品的出口退税政策，必要时开征出口关税。另一个是进口。应强化废物进口监管，在保证环境安全的前提下，鼓励低环境污