行政强制法主要精神

行政强制法的主要问题省政府法制办副主任张学武省政府法律顾问制定行政强制法的目的和意义行政强制法的适用行政强制的概念和特点行政强制措施的种类及其设定权限行政强制执行的方式及其设定权限行政强制设定和实施的原则和要求行政强制的实施主体及其要求行政强制措施的实施程序行政机关强制执行程序申请法院强制执行程序法律责任一、制定行政强制法的目的和意义《行政强制法》是行政法领域中的一部重要法律，与《行政处罚法》《行政许可法》并称为行政程序立法的“三部曲”。对推进依法行政、建设有所为有所不为的法治政府具有重大的意义。可从三个方面理解：第一、推进依法行政建设法治政府，是我们党由理念到方式的革命性转变;第二、依法行政的本质要求：规范、约束、限制行政权，实现行政权与私权平衡，改善官民关系，构建和谐社会;第三、行政处罚、行政许可、行政强制是实施行政管理不可或缺的三种重要手段。二、行政强制法的适用第一、行政强制法是规范行政强制设定和实施的基本法和新法，按照上位法优于下位法、新法优于旧法的原则，应当优先适用：一是对现行法律法规要以行政强制法的规定为依据进行清理，与行政强制法规定不一致的，要进行修订或者废止。二是今后有关行政强制的立法，应当遵守行政强制法关于行政强制设定权的主体、权限、条件、程序的规定，否则违法。三是有关行政强制的法律适用，应当遵守行政强制法关于行政强制实施的主体、权限、条件、程序的规定。---其他法律、法规中没有规定实施程序的，应当适用《行政强制法》的规定；---规定实施程序不够齐全的，根据《行政强制法》的规定补齐程序；---规定实施程序不一致的，除规定的程序对行政机关要求更高之外，应当适用《行政强制法》的规定。---行政机关依据其他法律、行政法规实施行政强制的，应当遵循《行政强制法》规定的实施规则，如加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额等。第二、按照特别法优于一般法的原则，以下三种情形不适用行政强制法的规范：一是行政机关处置突发事件，采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行；二是行政机关采取金融业审慎监管措施，依照有关法律、行政法规的规定执行；三是行政机关对进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。三、行政强制的概念和特点（一）行政强制的概念行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。（第2条）五个特点：第一、行政性，行政强制是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为。值得一提的是，申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸。行政性特点可以将行政强制与刑事强制及诉讼强制区分开。第二、服从性，即行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。服从性特点可以将行政强制与行政合同、行政指导、行政许可、行政给付等非强制性具体行政行为区分开；第三、法定性，是指行政强制的设立、实施及其法律后果等都是由法律法规决定的，违法设立行政强制，违法实施行政强制致使当事人或其他行政相对人遭受损害的，应当根据《国家赔偿法》予以赔偿。行政强制的违法行使属于典型的行政违法，由此构成当事人一方人身自由或者财产方面的损害的，属于依法应当予以国家赔偿的范围；第四、强制性，这是行政强制最本质的特征。行政强制是国家政权的强制力在行政管理领域的具体化，是国家行政管理所必需。没有必要的行政强制作保障，国家行政就难以应付日益复杂、艰巨的社会管理任务，国家行政机关的权威性以及行政效率将无从谈起;第五、依附性，即行政强制尽管作为一类独立的具体行政行为存在，但依附性仍是其特点，行政强制本身不是目的，不能为了强制而强制，行政强制总是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。（二）行政强制措施行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。可以从以下几个方面理解行政强制措施：第一、行政强制措施是一类具体行政行为；第二、行政强制措施是一类暂时性控制措施，并不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而只是暂时限制；第三、行政强制措施是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现，不能作为制裁手段。制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大是实施行政强制措施的前提。（三）行政强制执行行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。可以从以下几方面理解：第一、行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定，是执行行政决定的行为，目的是保障行政决定内容得到实现；第二、行政强制执行的效果是对当事人人身、财产权利的剥夺，但这种处分来自于作为执行基础的原行政决定，而不是来源于行政强制执行；第三、我国行政强制执行包括两种形式：行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行。行政强制措施与行政强制执行的不同在于：第一、行政强制措施是在行政决定作出前行政机关所采取的强制手段;而行政强制执行则是在行政决定作出之后采取的强制手段；第二、行政强制措施是暂时性的，而行政强制执行是终局性的，如执行罚款，将从当事人那里执行的罚款上缴国库，即执行终结，除非行政决定被撤销或者执行错误，该罚款不会回转。四、行政强制措施的种类及其设定权（一）行政强制措施的种类（第9条）1.限制公民人身自由的措施---盘问、留置盘问、传唤、强制传唤、扣留、人身检查、强制检测、约束、隔离、强制隔离、强行带离现场、强行驱散、驱逐、禁闭等。2.查封场所、设施或者财物---查封主要是对不动产或者其他不便移动的财产，由行政机关以加贴封条的方式限制当事人对财产的移动或者使用。查封在法律、法规中规定得比较多，实践中也比较常用。除使用“查封”外，还经常用“封存”一词，有的还使用“封闭”、“关闭或者限制使用场所”、“禁止或者限制使用设备、设施”等。3.扣押财物---扣押是行政机关解除当事人对其财物的占有，并限制其处分的强制措施。与查封的区别：一是扣押主要是针对可移动的财产，二是扣押的财产由行政机关保管。扣押在法律、法规中规定得比较多，实践也比较常用。除了使用“扣押”外，还经常使用“暂扣”、“扣留”等4.冻结存款、汇款---包括冻结银行存款、汇款和邮政企业汇款，也包括股票等有价证券。除了使用“冻结”外，还使用“暂停支付”一词。5.其他行政强制措施---这是一个兜底性的规定。因为除了上述四类行政强制措施外，还有不少强制措施没有完全列举。如《行政处罚法》第37条规定的“登记保存”，《价格法》规定的“采取临时集中定价权限”、“部分或者全面冻结价格的紧急措施”，《动物防疫法》规定的发生动物疫病时对易感染动物和动物产品采取“隔离”、“扑杀”、“销毁”等。（二）行政强制措施的设定权（第10条）：1.全国人大---法律：可以设定任何行政强制措施；2.国务院---行政法规：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；3.省级、较大市、经济特区市人大---地方性法规：尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，可以设定查封、扣押两种行政强制措施；4.法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。五、行政强制执行的方式及其设定权（一）行政强制执行的方式（第12条）1.加处罚款或者滞纳金---加处罚款或者滞纳金在学理上属于执行罚，是间接强制的执行方式。执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人，以加处新的金钱给付义务的方式，迫使当事人履行。加处罚款主要是针对不缴纳罚款的行为，加处滞纳金针对不缴纳税费的行为。2.划拨存款、汇款---划拨存款、汇款是直接强制执行方式。3.拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物---这是执行金钱给付义务采取的强制执行方式，属于直接强制。4.排除妨碍、恢复原状---排除妨碍、恢复原状概念来源于《民法通则》和《侵权责任法》规定的民事责任形式。排除妨碍就是排除对权利人行使人身权或者财产权的阻碍，恢复原状就是通过修理等手段使受到损坏的财产恢复到损坏前状况。在行政管理中，公民、法人或者其他组织的行为侵害的不是其他民事主体的权利，而是侵害了公共财产，影响了行政管理秩序，也可能要承担排除妨碍、恢复原状的责任。5.代履行---代履行是当事人拒绝履行行政决定的义务时，由行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。6.其他强制执行方式。这是关于执行方式的兜底规定，因为除了上述四类行政强制措施外，实践中还有一些执行方式，如《城乡规划法》规定的强制拆除，煤炭法规定的强制停产、强制消除安全隐患，金银管理条例规定的强制收购，外汇管理条例规定的回兑等。（二）行政强制执行的设定权（第13条）行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。由行政机关执行和行政机关申请法院执行并行的模式是由我国的实际情况决定的，行政强制法维持了这种体制。目前我国共有十多部法律规定了行政机关直接强制执行，税务机关、海关、公安机关、公路主管部门、水行政主管部门、防汛指挥机构等部门和地方人民政府，通过法律单独授权有强制执行权，大部分执法部门没有直接强制执行权，需要申请人民法院强制执行。（三）需要讨论的问题---地方性法规中有关行政强制执行的规定权问题一是加处罚款或者滞纳金。（第45条）行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。行政处罚法第51条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。二是代履行。（第50条）行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。（第52条）需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。三是拍卖或者依法处理查封、扣押财物。（第46条第2款）没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。六、设定和实施行政强制的原则和要求（一）设定和实施原则：【法定性】行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。（第4条）【适当性】行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。（第5条）【教育与强制相结合】实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。（第6条）【不得利用行政强制谋利】行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。（第7条）【权利救济】公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。（第8条）（二）设定和实施要求：1.设定要求：为了保障设定的行政强制符合合法性、适当性的原则，行政强制法增加了两项新的设定程序规定：【拟设定行政强制的立法程序】起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。（第14条）【行政强制立法后评估】行政强制的设定机关应当定期对其设定