行政执法监督

行政执法监督二00九年五月第一节行政执法监督概述一、行政执法监督的概念和特征(一)行政执法监督的概念行政执法监督，通俗说就是监督行政执法，就是行政执法监督主体依照职权检查纠正行政执法主体违法或者不当行政执法行为的活动。1．广义的行政执法监督广义的行政执法监督包括党的监督、人大监督、政协监督、司法监督、新闻媒体和人民群众的监督，还有专门机关的监察和审计监督以及政府行政系统内部的层级监督、职能监督等。2．狭义的行政执法监督狭义的行政执法监督，特指行政机关系统内部的层级监督。即各级政府对其所属部门和下级政府、上级行政部门对其下级行政部门的行政执法活动进行的监督，包括各级政府及其部门对其所属法定授权执法组织和委托执法组织的行政执法活动所进行的监督。本章将重点介绍的是狭义的行政执法监督。(二)行政执法监督的特征1．自我约束性2．内部行政行为性3．相对性4．特殊性拥有最直接、最权威、最有效和最不可替代的属性。二、行政执法监督的意义1．行政执法监督是落实科学发展观的重要措施2．行政执法监督是实现依法执政、依法治国、依法行政的重要保障，是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要手段3．行政执法监督是推进政府法制工作的重要内容政府法制工作，是政府依法行政的主要工作，它包括立法、执法和监督三项内容。1993年，国务院下发了《关于加强政府法制工作的决定》；1999年，国务院下发了《关于全面推进依法行政的决定》；2004年，国务院下发了《纲要》；2008年，国务院又下发了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。多年来的政府法制工作实践表明，地方省级和较大市级，已由过去的立法为主，转变为现在的立法、执法和监督三者并重；市、县、乡三级，主要是执法和监督。执法的优劣，取决于监督。行政执法监督作为政府法制的一项重要工作，日益在行政执法实践中显示出它的重要地位。因此，行政执法监督是政府法制特别是地方政府法制工作的重要内容。做好行政执法监督工作，对推进政府法制建设，促进依法行政，具有重要意义。第二节行政执法监督主体行政执法监督主体，回答的是谁监督的问题，通常是指依法拥有改变、撤销、命令和处分等权力的上级行政机关。一、监督主体(一)政府监督主体(二)政府部门监督主体二、监督主体的监督机构(一)政府监督主体的监督机构《云南省行政执法监督规定》和《云南省行政执法监督条例》规定，我省各级政府法制机构是各级政府的具体监督机构。省政府法制办依法承担和履行省政府作为监督主体的具体监督职责。州、市、县、区政府法制机构，承担和履行本级政府作为监督主体的具体监督职责。(二)政府部门监督主体的监督机构《云南省行政执法监督规定》和《云南省行政执法监督条例》，赋予政府部门内设的法制机构，履行本部门作为监督主体的具体监督职责，政府部门法制机构是政府部门监督主体的具体监督机构。监督机构具体行使下列职权：一是对涉嫌违法行政案件进行初审；二是对涉嫌违法行政案件进行立案；三是对涉嫌违法行政案件依法进行移送；四是对涉嫌违法行政案件依法进行调查和审理；五是对涉嫌违法行政案件代拟处理决定文书；六是对决定文书的执行进行监督。一般来说，对撤销、变更等重大监督案件，必须以监督主体的名义进行；对撤销、变更等重大监督案件以外的监督案件，可以以监督机构的名义进行。三、监督机构的监督人员在监督主体的监督机构中从事行政执法监督工作的人员是具体监督人员，它包括专职法制督察和兼职法制督察。(一)法制督察1993年，国务院下发了《关于加强政府法制工作的决定》，决定指出：“要切实加强行政机关内部的监督，强化上级政府对下级政府、政府对其所属部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。”1995年7月28日，我省以省政府第27号令发布了《云南省行政执法监督规定》，该规定第7条规定了行政执法监督机构设立专、兼职法制督察，法制督察在法制机构领导和管理下开展行政执法监督工作。法制机构以内的监督人员为专职法制督察，法制机构以外的监督人员为兼职法制督察。1998年11月27日，我省还以地方性法规发布了《云南省行政执法监督条例》，该条例第6条、第7条规定了县级以上人民政府及其所属部门设立专、兼职法制督察，县级以上人民政府可聘请特邀法制督察。1999年10月9日，我省又以省政府第87号令颁布了《云南省法制督察管理办法》，该办法进一步明确规定了我省法制督察分三个职级。第一，高级法制督察：副处级以上行政职务，工作满12年以上，法制工作满6年以上；第二，法制督察：正科以上行政职务，工作满8年以上，法制工作满4年以上；第三，助理法制督察：科员以上行政职务，工作满5年以上，法制工作满2年以上；第四，特邀法制督察：具有公共责任和使命感的社会知名人士。三级法制督察的共同条件：有良好的政治、业务素质和品行，公道正派、清正廉洁，有较高的社会责任感和个人责任心，具有高等院校法律专业知识，特邀法制督察还须具有大专以上学历。法制督察人员持省政府制发的法制督察证履行行政执法监督职责。法制督察证件除政府及政府部门法制机构外，任何机关和单位及其个人，不得扣缴法制督察证。(二)法制督察的职权法制督察职权源于监督主体和监督机构的权力和授权，根据《云南省行政执法监督规定》、《云南省行政执法监督条例》和《云南省法制督察管理办法》，法制督察拥有以下主要职权。1．现场有限处置权和适当命令权2．暂扣执法证件权3．处理建议权(三)法制督察的职责1．维护国家法律、法规、规章的正确实施2．维护行政执法机关和组织的正常执法活动3．遵纪守法四、需要特别说明的监督主体:乡、镇(含街道办事处)级政府监督主体。第三节行政执法监督依据一、宪法依据《宪法》第108条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”二、法律依据(一)《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《组织法》第59条规定“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”(二)《行政处罚法》《行政处罚法》第54条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。”(三)《行政许可法》《行政许可法》第10条规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。”(四)《行政复议法》行政复议可以归属为准司法行为范畴；从监督角度看，是具体行政行为发生后的事后监督。三、法规、规章依据(一)《云南省行政执法监督条例》我省1998年11月27日出台的地方性法规《云南省行政执法监督条例》，规定了监督主体及具体监督机构的职权职责。(二)《云南省行政执法监督规定》我省1995年7月28日出台了《云南省行政执法监督规定》，使我省的行政执法监督工作有法可依。(三)《云南省行政执法证件管理规定》我省1996年11月14日出台了《云南省行政执法证件管理规定》，从而解决了行政执法人员身份要件确认问题。行政执法人员执法时必须持有和出示有效行政执法证件，否则执法行为无效。监督首先是对主体及主体人员身份的监督，身份有效是保证行为有效的前提。(四)《云南省法制督察管理办法》为了保证《监督规定》和《监督条例》的贯彻落实，充分发挥督察人员的监督作用，1999年10月9日出台了《云南省法制督察管理办法》，进一步规范了监督主体中监督人员身份要件和实质要件，使监督工作更加有法可依。(五)《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》这里所说的规范性文件，是指法律、法规、规章以外，行政机关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件，是政府外部行政行为。对规范性文件的监督，是行政执法监督的重要内容，1990年，云南省就出台了《云南省行政机关规范性文件备案规定》，对规范性文件实施了监督。2004年11月7日，云南省人民政府出台了《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》，为加强对规范性文件的监督，提供了政府规章依据。使行政执法监督对政府抽象行政行为的监督，有了更加充分的广义法律依据。(六)《云南省行政赔偿规定》和《云南省国家赔偿费用管理规定》为了贯彻落实《国家赔偿法》，省政府于1998年11月19日以第72号令出台了《云南省行政赔偿规定》，1999年6月15日，省政府又以第78号令出台了《云南省国家赔偿费用管理规定》。两个规定的实施，对实现“赔偿、追偿、追究”的国家赔偿法六字原则，促进行政机关严格执法，发挥了重要作用。同时，也为云南省加大行政执法监督力度，提供了充分的行政执法监督依据保障。四、规范性文件依据(一)国务院《全面推进依法行政实施纲要》《纲要》是我国社会主义现代政府法制建设史上的纲领性文献，内涵外延博大精深。《纲要》第32条明确指出：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。”《纲要》第3条第1款第6项明确提出政府依法行政层级监督所要实现的目标：“行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能明显提高。”《纲要》第1条强调全面推进依法行政的重要性和必要性时特别指出：“……各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，……”《纲要》在涉及对行政决策的监督时明确规定：“要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。”一部《纲要》，共计42条，明确涉及“监督”的就有14条，“监督”二字一共出现了48次，内容涉及监督的也有21条。由此可见，监督以及行政执法监督，在依法行政中处于何等重要的位置，它可以说是行政执法监督最为重要和最具效力的纲领性依据。（二）《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《决定》是2008年5月12日国务院才下发执行的规范性文件。为了进一步贯彻落实党的十七大精神和国务院的《纲要》，国务院专门针对加强市县政府依法行政作出了决定。市县两级政府在我国政权体系里具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规规章的重要执行者。其行政执法行为直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益，弄不好直接影响党和政府的形象。因此，《决定》通篇内容，除了重点强调政府工作人员必须依法行政外，大多强调了对政府依法行政和行政执法的监督。比如：领导干部和公务员法律知识考测制度、重大行政决策合法性审查和实施情况后评估及责任追究制度、规范性文件监督管理制度、严格行政执法制度、强化对行政行为的监督制度以及《决定》27条明确提出“省级政府要切实担负起加强市县政府依法行政的领导责任。各省（区、市）人民政府要把加强市县政府依法行政作为当前和今后一个时期建设法治政府的重点任务来抓，加强工作指导和督促检查。……”的要求等。(三)国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》2005年7月9日，国务院办公厅以国办发〔2005〕37号文件，下发了《若干意见》。《若干意见》根据《纲要》第23条规定：“推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和行政执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”《若干意见》核心内容是厘清权力清单，明确行政执法职权和职责，以考评、奖惩和责任追究的方式，对行政执法活动实施全方位监督。(四)《云南省人民政府行政执法评议考核办法》和《云南省行政执法责任追究办法》2006年5月云南省政府办公厅发布了《云南省行政执法责任追究办法》和《云南省人民政府行政执法评议考核办法》。两个《办法》，都是贯彻落实国务院办公厅