行政监察学32

第三节廉政监督与惩防腐败一切行政监督活动都是围绕反腐倡廉和勤政高效两大目标进行的，相应地，行政监督便区分为廉政监督与效能监督。本节着重谈前者。廉政监督是对监督对象执行廉政法规情况所开展的监督，重点是解决以权谋私的腐败问题，其目的是加强廉政建设，促使监督对象廉洁奉公、全心全意为人民服务。一、行政腐败的可能性与现实性行政腐败是指发生在行政机关及其工作人员中的腐败现象，人们通常所说的吏治腐败，主要指官场的腐败，亦即行政腐败。江泽民同志曾经严肃指出，吏治腐败是最大的腐败，并深刻指出：“历史上的腐败现象，为害最烈的是吏治的腐败。由于卖官鬻爵及其带来和助长的其他腐败现象，造成‘人亡政息’、王朝覆灭的例子，在中国封建社会是屡见不鲜的。这种历史的教训很值得我们注意。”行政机关及其工作人员掌握着各级行政权力。在当今，行政权力在市场配置和社会管理中起着十分重要的作用，我国经济成份已呈现多元化，不同经济利益的市场主体为了在竞争中处于优势地位，便争相得到行政权力的支持与庇护，一些不法企业家、商人便会通过各种方式拉拢腐蚀行政主体，因此，权钱交易的腐败现象便随时可能发生。行政机关及行政人员掌握的行政权力，既是一种稀缺的无可取代的重要社会资源，又是一种可反复使用且不会丧失的资源，行政人员在权钱交易的过程中凭借权力便可得到滚滚而来的金钱而无须任何付出，因此，缺口只要一打开，腐败现象便逞难以遏制之势。现在，行政机关及其工作人员随时都面临着各种诱惑，正所谓“不是你去找金钱，而是金钱来找你；不是你去找女人，而是女人来找你”。对于行政人员来说，廉洁与腐败只是一步之遥，只要有一念之差，腐败的可能性马上便会转为现实性。现实社会中的腐败已引起党、国家和人民的高度重视，尤其是以下三种现象。（一）腐败分子层出不穷，涉案的高官不断增多据统计，十五大期间（1997年10月至2002年9月），全国纪检监察机关共立案861917件，结案842760件，给予党纪政纪处分846150人，他们当中相当大部分是行政机关干部，其中县（处）级干部28996人，厅（局）级干部2422人，省（部）级干部98人。据统计，2004年12月至2005年11月，全国各级纪检监察机关共立案147539件，结案148931件，给予处分115143人。据统计，2006年广东全省纪检监察机关受理群众来信来访举报69434件（次）；立案查处违纪违法案件3742件，其中涉及厅级干部23件23人，县处级干部224件236人；处分党员、监察对象3787人，其中厅级干部22人，县处级干部212人。2006年广州市各级纪检监察机关立案查处党员干部违反党纪政纪案件198件214人，其中大案101件，涉及处以上干部的要案40件；处分党员、监察对象214人，其中市管干部10人、处级干部33人，给予党纪处分163人、政纪处分104人，涉嫌犯罪移送司法机关处理58人。据统计，2006年，全国对政府机关工作人员给予政纪处分37775人，其中开除公职4058人，追究刑事责任3236人。以上几组不同时期的统计数字一方面说明我国的反腐败斗争特别是在反对行政腐败方面取得重大成绩，另一方面也说明我国仍处于腐败易发、多发时期。特别是近年来陈良宇、邱晓华（国家统计局原局长）、郑筱萸（国家食品药品监督管理局原局长）及十几位副省（市）长的相继落马（如安徽原副省长何闽旭、北京市原副市长刘志华等），更说明腐败现象仍十分猖獗且有向上蔓延之势。（二）大案要案数目居高不下，案值不断攀升现在被查处的案件，鲜有不是大案，其中要案的比例不降反升。当年被处以极刑的江西省原副省长胡长清，受贿400多万元，被查出来源不明的财产100多万元，其案值合计500多万元。在胡之后，腐败大案的案值不断创新高，达到令人瞠目结舌的地步：河南省人大常委会原副主任王有杰受贿634万余元，另有折合人民币890万余元的财产来源不明（王于2007年1月19日被判处死缓）；安徽省政协原副主席王昭耀受贿704万元，另有折合人民币650万元的财产来源不明（王于2007年1月12日被判处死缓）；河北省对外贸易合作厅原副厅长李友灿，则创下受贿总额4744万元、平均每月受贿220多万元的最新记录（王于2006年4月26日上午被执行死刑）；原江苏省交通厅副厅长章俊元为升任正厅长向原江苏省委常委、组织部长徐国健行贿200万元，从而创下当今可知的买官单笔最高记录。令人担忧的还有：发生在某些职位上的腐败，有反复出现、前腐后继的现象（即所谓“陷阱现象”）。这一切说明：腐败尤其是行政腐败只是在一定程度上受到遏制而没有得到切实有效的阻止，且具有极大的顽固性。（三）在一些地方损害群众利益的不正之风仍相当严重一段时间以来，各地区各部门把群众关心的热点问题作为工作重点，认真解决群众在上学、看病等方面反映的突出问题，纠正损害群众利益的不正之风工作取得了较好效果。但是，我们也应看到，一些损害群众利益的突出问题还没有从根本上得到解决。有的领导干部形式主义、官僚主义严重，一些干部工作方法简单粗暴，办事不公，与民争利。这些现象往往与行政人员吃、拿、卡、要等腐败行为联系在一起，因而为普通百姓所深恶痛绝。损害群众利益的不正之风表现很多，当前尤以教育、医疗卫生、劳动安全、食品药品安全、环境污染和农村土地承包及征收征用中侵害农民土地权益等方面的问题最为突出。由于这些问题关乎群众的生命健康、关乎群众的生活生产，处理稍一不慎，便会引发群体性事件，从而损害政府的形象，破坏社会的和谐安宁，因此，胡锦涛同志2007年1月9日在中央纪律检查委员会第七次全体会议上强调指出：“必须进一步抓好纠正损害群众利益不正之风的工作。要坚持把解决损害群众利益的突出问题作为党风政风建设的工作重点，着力解决当前群众反映强烈的严重侵害群众利益的问题。”二、加强监督是惩治和预防腐败的关键为了深入、持久、卓有成效地开展反腐败斗争，党和国家制定了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针，并要求各地区、各部门建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，中共中央为此还制定了详细实施纲要（即《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》）。惩治和预防腐败，必须从教育、制度、监督三个方面着手，这三个方面的地位和作用是不同的：教育是基础，制度是保证，监督是关键。为什么监督是关键？首先，这是由监督的特性和特殊功能所决定的。监督是指依法享有监督权的主体对监督客体的察看和制约。它具有强制性而不以监督对象的主观意志为转移，不管监督对象是否愿意，他们都必须无条件地接受监督，监督主体有权在法定的范围里通过法定的程序、方式方法对他们进行全方位的经常性的监督。监督具有校正行为偏差和防患于前、惩戒于后的特殊功能，这种功能所发挥的刚性作用是其他方式手段所不具有的。正因为如此，监督是对付腐败最有效的方式和手段，历来被视为腐败的克星。其次，监督的实质是对权力运行的制约，只有监督才能确保权力正确行使。腐败归根结底是权力的腐败，是权力被滥用的结果，要预防和治理腐败，就必须以权力制约权力。历史和现实反复证明：权力只有在切实的监督之下才能规范运行，才不致于变质异化。再次，当前监督仍是一个薄弱环节，因而加强监督便成为预防和惩治腐败的关键工作。江泽民同志还在1997年就指出：“当前，监督工作特别是对高中级干部和主要领导干部的监督，还是一个薄弱环节。”近几年这种状况虽有所改善，但从总体上来看，尚未根本克服，漏监、虚监、弱监等现象仍大量存在，监督仍成为一个突出的问题。许多腐败分子在监狱里深有感触地说：“如果当初加强监督，我也就不可能为所欲为，也就不致于走到这一步。”监督不力在客观上为腐败提供了条件，这也是当今腐败现象和腐败分子层出不穷、防不胜防的重要原因，因此，只有抓紧抓好监督这一关键环节，预防和遏制腐败才能真正取得重大成效。加强廉政监督，我们还须做大量的艰苦细致的工作，如：提高认识，突出重点（如当前通过监督重点查处工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等重点领域的商业贿赂案件，特别是涉及国家公务员的商业贿赂案件），制定相关的法律法规和周密的规章制度，充分发挥各种监督的作用并使之形成强大的合力，健全监督体制完善监督机制（温家宝总理2006年9月4日在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上强调：要构建完善、管用、有效的廉政监督机制），借鉴中国古代及当今世界上一些好的做法，等等。这是一个巨大的系统工程。我们既不能急于求成，又不能稍有松懈。三、行政人员应努力提高接受监督的自觉性，防微杜渐，远离腐败行政人员特别是各级领导干部手中掌握着大大小小的权力，稍一不慎，轻则犯错误，重则跌进腐败的深渊。综观无数腐败分子，无一不是先从思想蜕变开始，然后躲避监督亦步亦趋走上犯罪道路。前车之覆，不能不鉴。在新形势下，对于每一个行政人员特别是领导干部来说，怎样才能做到“拒腐蚀、永不沾”呢？除了加强学习、树立正确的人生观、价值观、权力观之外，还应注意养成在监督之下工作和生活的习惯。为此，应从以下三个方面努力。（一）努力提高对监督的认识，真正意识到监督是对自己的支持和爱护有的人不能正确对待监督：或把上级的监督看作是对自己不信任，怀有抵触情绪；或把同级的监督看作是为难自己，怀有戒备心理；或把下级的监督看作是不尊重自己，怀有反感心态；或把纪检监察机关的监督看作紧箍咒，总想逃避。他们巴不得把外部的监督只当作幌子，把内部的监督只当作摆设。头脑中有这些错误认识的人，行动上便会躲避甚至拒绝监督。在我们国家，人人都是监督的主体，也是监督的客体，任何人都需要监督。监督可使我们不犯或少犯错误，即使犯了错误也能及时改正而不致恣意妄为越陷越深，即使误入歧途还能及时醒误迷途知返。因此，监督对每个行政人员特别是领导干部来说，是一种特殊方式的支持和爱护。纪检监察机关通过日常的监督挽救了一大批干部，同时又为一大批受到诬告、错告的干部澄清是非（如广东省各级纪检监察机关在2006年一年里便为6335名受到诬告、错告的党员干部澄清是非），这便是一个明证。我们应该高恣态地欢迎监督。以胡锦涛为首的党中央领导核心在这方面作出很好的榜样：十六大闭幕不久，中央政治局举行会议，胡锦涛同志通过会议的形式向全体党员和全国人民郑重承诺：政治局常委一定要带头自觉接受监督。高层尚须如此，基层还能例外吗？（二）努力提高接受监督的自觉性，让监督在自身经常落到实处为此，首先要实行政务公开、实现透明行政。政务公开对于监督主体来说，是落实知情权进而实施监督的前提条件；而对于监督客体来说，则是自觉接受监督应当履行的义务。实行政务公开，就可避免暗箱操作，从而大大减少腐败的机会。其次，要自觉遵守《中国共产党党内监督条例（试行）》和履行《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。无数腐败案件表明，领导干部生活作风问题成为诱发大量违法乱纪现象的重要因素。党中央对症下药，于2006年8月制定了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。这是加强党员领导干部的监督管理、促进党员领导干部廉洁从政而采取的重要举措。目前，各地按照中央的部署对副处级以上领导干部进行婚姻及家庭涉外情况等问题的普查，调查内容包括官员本人、配偶、子女三个层面。行政机关中的党员领导干部应自觉履行向党组织如实报告个人有关事项的责任，从而使自觉接受监督落到实处。（三）努力把他律与自律结合起来，自觉做到慎权、慎欲、慎微、慎独对于一个人来说，监督是防止腐化变质的外部因素，外因必须通过内因才能起作用，因此，廉洁自律便成为拒绝腐败的重要主观因素，非仅如此，它还是自觉接受监督的重要前提和重要标志。很多腐败分子走上犯罪的道路，正是从律己不严、自我放纵开始的。我们必须按照胡锦涛总书记所说的那样，“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，时刻做到“自重、自省、自警、自励”，切实做到“慎权、慎欲、慎微、慎独”。要切实做到这“四慎”关键在于“慎初”。很多腐败分就是由于不能“慎初”而跌进罪恶深渊的，欧阳松就是典型的一例。曾任岳阳市市长、湖南省工商行政管理局局长的欧阳松，由于犯了受贿罪、滥用职权罪和巨额财产来源不明