行政诉讼法与司法解释

新行政诉讼法及司法解释——若干解读第24期预备法官班2015年9月17日NationalJudgesCollege行政诉讼法修改的时代背景1986年10月，行政立法研究组成立行政诉讼法的颁布实施是我国民主政治的里程碑行政诉讼法带来的观念更新和社会效益都是出乎意料的，许多制度的出台都是在它的带动下产生的。1990年至2014年全国法院受理一审行政诉讼案件218万7千余件，年均87482余件。•行政诉讼制度——是新形势下解决人民内部矛盾的重要渠道——是维护人民群众合法权益、加强和巩固党的执政地位的有效方式之一——是促进经济社会发展、维护社会和谐稳定的重要手段法院审理行政诉讼案件的特点：一是案件涉及领域广(70余个)；二是行政案件撤诉率上升；三是关系行政相对人切身利益的案件居多；四是行政非诉执行案件数量较多，执行难度较大。五是增减势头不稳，各地不平衡。2010年全国法院收案一审行政案件129133件。2011年全国法院收案一审行政案件136353。(上升)2012年全国法院收案一审行政案件129583件（审结128625），较2011年下降4.97%，但较2010年还是有所上升。2013年全国法院收案一审行政案件123194件（审结120675），较2012年2011年、2010年均都有所下降。2014年全国法院受理一审行政案件15.1万件，审结13.1万件，同比分别上升16.3%和8.3%。随着社会主义市场经济体制和社会主义民主法治的快速发展，这部制定于计划经济时代的法律日益滞后，很大程度上制约了行政诉讼功能的充分发挥，行政审判面临的问题异常突出。一是门难进在三大诉讼中案件受理难度最大，地方人为设置门槛妨碍诉权行使的情况最多。2011年，以不予受理和驳回起诉结案的占全部一审行政案件结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。2013年为8639件。因各种土政策“隐性”不予受理的更是不计其数。二是案难审进门不易，出门更难。司法的腰杆不硬、手段不足，使得法官不敢下判、不能下判，大量案件动员撤诉，以实体判决方式结案的一般占结案总数不足30%。W020140725337423919103.xls三是判难胜。被告败诉率持续走低，从早期的30%左右降到目前的不足10%。2013年在审结的行政一审案件中，以撤诉方式结案的50521件，撤诉率为41.87%，虽同比下降7.97个百分点，但依然高位运行。撤诉率高，一方面表明人民法院近年来注重加大行政协调工作力度，促使双方达成和解的情形增多，另一方面在一定程度上反映出有些法院在审理行政案件时，由于种种原因尚存“畏难”、“不敢判”等情形。四是诉难息。上诉率、申诉率不断逆升，息诉难度加大。2011年，行政案件的申诉率高达全部案件的8.5%，分别是刑事的6倍、民事的6.3倍。2012年，行政案件上诉率为70.06％，而同期刑事案件上诉率为11.27％，民事案件上诉率28.51％，行政案件上诉率分别是刑事、民事的6.2倍、2.5倍。2012年行政案件申诉率为8.38％，而同期刑事案件申诉率为1.04％，民事案件申诉率为1.11％，行政案件申诉率分别是刑事、民事的8.1倍和7.5倍。2013年，行政案件的上诉率依然居高不下，为72.7%，同比下降0.81个百分点。申诉率为11.76%，同比上升3.38个百分点。行政审判中，出现了上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”的反常现象。每年的行政纠纷约有400—600万件，而每年的一审行政案件只有区区10万件左右。改革和完善行政诉讼制度迫在眉睫任何克服人类自身弱点、缺陷的制度的建构不仅需要经历一个艰难的过程，而且需要付出较多的代价。行政诉讼制度的建构更是如此。——最高人民法院副院长江必新2014年11月1日通过，2015年5月1日实施。从修法启动，到修改通过，工作了十余个年头，实务机关、学界、立法机关各有自己的方案。修订不容易，实施更难。但有两点非常重要：——实施有了一个好的大环境。四个全面；全面推进依法治国，五位一体建设；法治国家、法治政府、法治社会一体建设；科学立法、严格执法、公正司法、全民守法……——新修改内容赋予了司法机关许多有利条件司法机关有了更多的发言权和权威。全社会都很期待。应当成为全面推进依法治国的重要推力。行政诉讼法修改的新发展（一）理论突破理论突破之一——关于行政诉讼的目的修正并完善了行政诉讼的目的。“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第一条(1)从维护和监督到监督(2)从司法复审型诉讼到争议解决型诉讼原第一条理论突破之二——关于审查范围扩大了合法性审查的范围“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十条从合法性审查到合理性审查理论突破之三——关于受案范围扩大了行政诉讼的受案范围“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第二条从具体行政行为到行政行为原第二条这次《立法法》修改，扩大了对规章制定主体的授权，设区的市以及一些如东莞、嘉玉关等不设区的市制定规章权。规章授权，会把一些协会、学会，变成有牙齿的老虎。实际上也扩大了受案范围，除列举扩大之外。“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”第五十三条从具体行政行为到附带抽象行政行为司法解释第二十条“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”第六十一条从行政争议到附带民事争议第二款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”第十二条从单方行为到双方行为司法解释第十一条行政协议的定义与范围理论突破之四——关于被告资格调整了行政诉讼的被告资格第二款经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。原第二十五条明确：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，以作出原行政行为的行政机关为被告；起诉复议机关不作为的，以复议机关为被告。——第二十六条（二）制度完善制度完善之一——扩大受案范围加强了权利保护。受案范围是行政诉讼很有特点的一个制度。新修改法的第12、13条，加了个“等”字。超出了人身权财产权范围。单行法律在逐步扩大权利范围，就可进入这个“等”字。法律法规规定可诉的都可诉。“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”“第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”第十二条从人身权财产权到合法权益原第十一条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”第五十三条从具体行政行为到附带抽象行政行为司法解释第二十条“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”第六十一条从行政争议到附带民事争议第二款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”第十二条从单方行为到双方行为司法解释第十一条“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。”“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及款额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的。”第八十二条明确规定“政府信息公开案件”第二、三款制度完善之二——保障诉权着力解决立案难的问题。第一，增加保护诉权的宣示性规定。借鉴修订后民事诉讼法，明确规定：人民法院应当保障当事人的起诉权利。“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”第三条从行政机关到行政机关负责人出庭应诉第一、二款第二，以“行政行为”取代“具体行政行为”。并对行政行为采取宽泛主义的解释，除把各类行政活动纳入行政行为之外，对规章以下的规范性文件可以在提起行政诉讼时一并申请司法审查。“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”——第一款第二十五条从第三人到有原告资格原第二十七款第三，在删除行政行为限定词“具体”并保留肯定列举方式的基础上使受案范围内在增容。对受案范围作概括规定似乎无所不包，又是世界各国的主流做法，但在中国，恐怕无法避免在恶意限缩解释之下走向“看起来很美”的窘地。具体