透视铁道部新规后的行政垄断现象

1透视铁道部新规后的行政垄断现象摘要：12月1日起，铁道部实施了新修订的《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》（以下简称客规）,其中关于不能退票和不能窜行的规定，再一次彰显了“铁老大”的垄断地位，也引起了诸多争议。本文从经济学角度，分析新规后的垄断现象，并提出适当的可供解决的途径。关键词：行政垄断市场竞争一、前言2010年，铁道部新规第34条规定，普通列车火车票改签须在开车前办理。旅客必须在开车前退票，并收取20%退票费。一旦未赶上列车，旅客将无退票可能性，只有动车组车票可以开车后办理改签，而且不受开车后2小时内办理的限制。根据新规定，直达票旅客中途下车，车票也将作废。过去的规定是：乘坐普通旅客列车中途下车在有效期内可以办理中转签证手续。此外，不能串行。乘客在车上时，不同席别座位不能随意串行。除非有特殊情况并经列车长同意外，持低票价席别车票的旅客不能在高票价席别的车厢停留。这是2010年铁道部没有经过听证会就新修订的客规中的内容，可以明显的看到行政垄断的影子。在我国，铁路运输业的命脉一直掌握在铁道部手中，民营资本、外国资本难以进入这个行业，垄断特色明显。这不仅造成各市场主体地位的不平衡，不利于分配公平，而且无法使各种生产要素有效配置，阻碍了市场的公平有效竞争，影响市场经济健康发展。二、什么是行政垄断在这里，必须先区别自然垄断和行政垄断。根据垄断形成的原因不同，垄断分为经济性垄断和行政垄断。前者包括自然垄断，成因主要是自然条件和规模经济，以萨缪尔森等人为代表的现代自然垄断理论舍弃了自然垄断赖以形成的自然因素或自然条件等表面现象，将其本质和根源归结到规模经济的技术特征上来。[1]自然垄断行业具有规模经济明显、沉淀成本大、多数是公众需要的的基本服务等特点。[2]2而铁路产业就属于自然垄断行业。行政性垄断则包括因法律授权形成的法定垄断和因政府行政权力滥用而直接干预市场所形成的行政垄断。[3]经济学家胡汝银教授认为在传统的高度集权的社会主义体制中还存在着特殊的垄断——行政垄断，“这种垄断基本上是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织来维持的，为了便于和一般的市场垄断相区别，我们称为行政垄断”，这个概念被直接用到我国反垄断法的研究中。可见，这种垄断不是市场的竞争者通过公平竞争，优胜劣汰后的结果，而是行政主体超过和滥用法律赋予的地位和职权后所获取的，这是行政垄断和其他的一般垄断的区别。[4]本文主要研究的即是导致铁道部客规出现不合理规定的行政垄断原因，需与自然垄断加以区别。三、形成原因分析（一）历史原因受苏联影响，我国1952到1978年实行计划经济，直到1992年才全面完成向社会主义市场经济体制的转变。计划经济体制主要用行政手段配置资源，通过指令性指标管理经济。它最显著的特点就是高度集中和统一。并且，计划经济体制不仅仅是计划部门的管理体制，而是指整个经济体制，还包括财政体制、金融体制、投资体制、物价体制、物资体制、劳动体制和分配体制等，贯穿这些体制的核心内容，也是权力高度集中的计划管理。[5]这种经济体制排斥着市场竞争、商品关系，无论是原材料的供给还是产品的销售都有严格的分配和限制，政府直接管理商业，企业无实权。行政这只看得见的手代替市场起着资源配置的作用，行政垄断达到顶峰。铁路业作为关系国计民生的行业，在仍有战争可能的年代，战略军事意义重大，垄断特征明显。我国市场经济体制确立的时间较短，计划经济对铁路行业仍有根深蒂固的影响。直到现在，铁道部门“政企不分”现象还是很严重，主要业务由中央或地方政府的铁道部门垄断经营，政府既是管制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者。这是中国垄断行业低效率的主要原因。3（一）利益驱动王晓哗指出“无论在我国还是其他国家，也无论过去、现在还是将来，政府限制竞争的行为都是对竞争危害最甚的行为”，[6]既然大家都认可了这一观点，为什么“铁老大”仍然是老大呢？根据经济人假设，市场主体都是主观为自己客观为他人的，理性的为自己获得利益最大化。为了使本部门或者个人的利益最大化，设置进入壁垒，限制、阻碍其他市场主体进入本部门，像铁路行业就鲜有民资进入，即使进入了，双方地位也不对等。这次新规定中，铁道部就希望借助于普列和动车乘客退票的区别待遇，人为的促进乘客更多的选择更贵、更快的动车。这体现了行政垄断的缺点：在社会生产力发展不均衡的情况下，忽视普通工人的利益，特别是农民工等弱势群体的利益，来推动本部门的发展，这无异于揠苗助长。此外，在实施部门垄断的情况下，垄断者会获取巨额的行业垄断租金，在没有竞争对手的情况下，实施强制令的行政主体也会由此获取相应的经济利益。一些部门领导的政绩往往也与此挂钩，也提供了寻租机会。[.4]滋生腐败。（二）民主法律制度不完善。虽然中国的《反垄断法》在2008年8月1日开始实行，但只有对一般垄断的规制，涉及行政垄断少之又少，即使在提到滥用权力排除、限制竞争这章，也没有对像铁道部这种国家部门垄断行为有详细阐述，并且没有针对行政垄断体制的立法。即，立法存在空白。政府具有经济职能，可以进行经济性管制，“即由行政机构制定并执行的直接干预市场配置或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为，[2]也就是说铁道部具有直接干预的合法性，这给其以足够的理由滥用权力，钻法律的空子，避免惩罚。另外，我国尚存司法部门和地方政府的密切关系，特别是经济是4由政府拨给，很容易形成执法中的地方保护主义，造成“有法不依，执法不严，违法难究”，使行政垄断不断壮大。[4]四、后果与影响（一）、经济影响。行政垄断破坏了市场经济的发展。铁道部一家独大，损害企业作为市场主体所具有的独立经营权，破坏了公平竞争的原则，不利于充分发挥市场资源配置的作用，不仅容易造成资源的浪费，也不容易促进铁路行业的健康繁荣。由于缺乏竞争，也会造成创新机制不全，在国际上，竞争力低下，打入国际市场难度大。（二）、政治和社会影响。行政垄断是腐败的温床。行政垄断是一种行政权力与经济权力相结合的垄断，说穿了是滥用公共权力的行为，因此，只要存在权力，而监管又存在漏洞，腐败在所难免。而政府官员企业家化和企业家官员化，也使政企难以分开，腐败走向公开化。[7]这将大大损害政府的形象，不利于国家公信力的培养。另一方面，由于对市场主体进入有限制，导致分配不公，扩大收入差距，且行政垄断损害社会福利，政府扮演与民争利的角色，[3]影响社会和谐和稳定。（三）、文化影响。行政垄断承袭了我国传统文化中的等级与特权观念和不思进取的糟粕。由于铁道部凭优越地位而获利，缺少外部压力，会助长行业内懈怠、懒惰意识，抑制其竞争创新精神，不利于社会主义文化的建设。[8]五、对策与建议针对行政垄断的一系列负面影响，可以采取以下的措施。（一）、行政垄断的法律规制。依法治国的前提是有法可依，要完善反垄断法，形成一套体系。“应在充分总结本土经验的基础上博采众长,制定包括反行政垄断在内的统一的反垄断法典”，[9]要明确规定政府经济管制的范围、列举行政垄断的表现、确定法律责任、完善司法制度，避免地方保护主义。[10]听证会制度也必须落实。5（二）放宽市场准入，允许民营资本进入。构造数家企业在铁路运营市场竞争的市场结构，竞争会迫使企业控制成本，不断创新。同时借鉴国外铁路改革的经验。像德国就有150家私营短途运营商提供本地旅客运输服务，其业务活动受地方交通主管部门的管辖[11]而不是铁道部门掌大权。（三）加快铁路企业的现代企业制度建设。要严格区分企业经营者和政府官员的身份区别，让企业管理者真正对企业负责。同时，要建立有效的产权结构和管理结构。有了完善的企业治理结构，企业会内生的减少运营成本，提高科学管理水平和运营效率，有利于充分利用资源，制定合理的制度。（四）建立有效的现代监管体系。将政策制定职能和监管职能分离，做到证监分离，形成有效的监管和制约机制，这两个职能由相互独立的机构行使。[12]目前，我国的铁道部既是裁判又是起跑者，对政策制定和监管职能不加区分，才导致出现新规中乘客迟到不得退票，而火车晚点不必赔钱的不合理现象。（五）重视素质教育，培养优秀的领导人才。铁道部新规从制定到出台是由许多高层拍板决定的，但就是没有听证会这一法定环节。可见，加强领导的法制意识必不可少，思想上上去了，才能保证下次制定的客规能合情合理合法。行政垄断是产生腐败现象的温床。现在腐六、小结行政垄断现象在我国现实经济生活中十分普遍，给市场经济发展带来了一系列的负面影响，铁道部门的垄断只是冰山一角，其新规的争议也表明了行政垄断改革迫在眉睫。在市场经济不断完善的过中，伴随着的是不断的改革，相信行政垄断也会在改革浪潮中渐渐消除。6参考文献：[1]李怀：《自然垄断理论研究》，大连，东北财经大学出版社，2003。[2]郭小聪：《政府经济学》，北京，中国人民大学出版社，2003。[3]张湘赣：《中国反垄断问题研究》，北京，中国财政经济出版社，2005。[4]杨建淮.行政垄断特征及成因分析[J].厦门特区党校学报，2009，（6）.[5]李梅.行政垄断的成因分析[J].经济研究导刊，2009，（3）.[6]王晓哗.我国反垄断法立法的框架[J].法学研究，1996，（4）.[7]张云.对规制行政垄断的思考[J].云南行政学院学报，2000，（2）[8]易成.论我国行政垄断的成因及对策[J].当代经济，2004，（10）.[9]黄欣.行政垄断与反垄断立法研究[J].中国法学，2001，（3）.[10]杨慧.行政垄断的成因分析及法律规制[J].南京林业大学学报，2003，（9）.[11]汪贵浦：改革提高了垄断行业的绩效了吗，杭州，浙江大学出版社，2005。[12]刘戒骄：垄断产业改革，北京，经济管理出版社，2005。