土壤污染修复国际发展态势分析

1土壤污染修复国际发展态势分析袁建霞张薇董瑜邢颖张博（中国科学院国家科学图书馆总馆北京100190）摘要土壤污染是一个全球面临的重大环境问题，其不仅严重影响土壤质量和土地生产力，还会危及食物安全、人体健康乃至生态安全。因此，土壤污染修复成为了许多国和地区关注的重要科技领域，并将其作为消除污染物和恢复土壤生态功能必不可少的技术手段。本报告选取土壤污染修复这一领域为研究对象，定性调研了国内外相关法规政策、计划和项目布局以及国际会议信息等，并对相关研究论文和专利进行了文献计量学分析。在此基础上，系统梳理了该领域的相关法律政策，分析了其研究布局，并探讨了该领域的研究重点及发展趋势，另外，在报告结论与建议部分，针对中国与世界主要发达国家和地区间存在的差距，提出了几点意见和建议，旨在为土壤污染修复相关学科发展、研究布局及政策制定等提供决策参考。关键词土壤污染修复法律政策研究论文专利国际会议从20世纪60年代，荷兰、美国等发达国家因为化学废弃物的倾倒导致严重的土壤环境问题至今，土壤污染已遍及世界五大洲，并主要集中在欧洲，其次是亚洲和美洲。在我国，近20年来伴随着工业化、城市化、农村集约化进程的不断加快，土壤污染问题也日益突出，受不同程度污染的土壤面积在不断扩大，对全面建设小康社会和实现可持续发展的战略目标构成威胁。土壤污染不仅严重影响土壤质量和土地生产力，而且还导致水体和大气环境质量的下降。更严重的是将直接危害食物安全、人体健康乃至生态安全。此外，土壤污染问题在一定程度上还影响着我国的农产品对外贸易和环境外交利益。面对日益严重的土壤污染问题，我国与世界上许多国家一样，已将土壤修复作为消除大面积受污染土壤中污染物和恢复土壤生态功能的必不可少的技术需求。土壤污染修复技术研究起步于20世纪70年代后期。在过去的30年，美国、日本、澳大利亚等国家纷纷制定了土壤修复计划，巨额投资于土壤修复技术与设备的研发，积累了丰富的现场修复技术与工程应用经验，成立了许多土壤修复公司和网络组织，极大地促进了土壤修复技术的快速发展。正因为如此，近10年来，土壤污染修复在传统土壤化学等分支学科体系的基础上，借鉴汲取了大量相关学科，包括物理学、化学、生态学、植物学、微生物学、地质学、水文学、农学、矿物学、工程学、信息学、计算机及管理学等的基本理论、方法和技术，逐步发展成为了具有鲜明学科交叉特点的分支学科。本研究选取“土壤污染修复”这一领域开展学科发展态势战略情报研究，旨在利用情报学研究方法和手段，通过定性调研和定量分析（包括研究论文和专利文献计量分析），对该领域的相关法律、政策进行系统分析，研究其学科布局，探讨其研究重点热点及技术发展趋势等，从而为相关学科发展、研究布局及政策制定等提供决策参考。1国内外土壤污染修复相关法律政策土壤污染在很多国家已经成为严重的环境和发展问题，对环境和公众健康构成了巨大威胁。一些发达国家和地区建立了较为全面的污染场地管理框架和法律法规标准体系，对污染和调查修复责任的认定及相关资金机制做出了明确规定。1.1有关土壤污染修复法律框架体系的建立美国1980年通过了《综合环境响应、赔偿与责任法案》（ComprehensiveEnvironmentalResponse,CompensationandLiabilityAct,CERCLA），该法案是美国污染防治体系的法律基础，通过制定全国2性计划来解决废弃或失控危险垃圾对环境和公众健康造成的风险，并规定了对污染的应急响应、信息收集和分析、责任方的责任及场地清理等措施。依据该法，政府还建立了一个名为“超级基金”的信托基金，旨在对实施这部法律提供一定的资金支持，因此该法案又称《超级基金法》。《超级基金法》在此后陆续进行了几次修订，逐渐完善，2011年又补充制定了《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》。此外，美国的《固体废物处置法》、《清洁水法》、《安全饮用水法》、《有毒物质控制法》等法律也涉及土壤保护，形成了较为完备的土壤保护和污染土壤治理法规体系。在欧洲，根据欧盟《第六环境行动规划》（SixthEnvironmentActionProgramme）的决定，2006年9月，欧盟委员会发布了欧洲土壤保护主题战略（SoilThematicStrategy，COM(2006)231）。该战略包括一份欧盟委员会向其他欧洲相关机构发布的通讯、一个土壤框架指令建议（COM(2006)232）和一份影响评价。土壤保护主题战略确定了土壤保护的战略框架，提出了战略的总目标，阐述了必须采取哪些类型的措施，并确立了一个欧盟委员会十年的工作计划。土壤框架指令建议确定了欧盟保护土壤的共同原则，在这一共同框架之下，欧盟成员国将决定如何最好地保护土壤，如何在本国内以可持续的方式应用这一指令。战略要求欧盟各成员国应基于污染场地的定义及潜在污染行为鉴别其领土内的污染场地，评估其当前和未来土地使用的风险，编制一份污染场地国家清单，清单应至少每5年公开接受一次审查，及建立国家污染土壤修复战略，合理、透明地确定其对污染场地修复的优先次序，另外，还要求建立污染场地修复的资金机制。在研究方面，土壤保护主题战略指出需要在土壤保护和修复的实施程序与技术方面开展研究。英国在历经经济高速发展之后，遗留下大量的受污染土地。据估计，英国大约有30万公顷的土地受到不同程度的污染。英国在污染场地方面设置了全面的法律框架，最重要的法律是1990年颁布的《环境保护法案》（EnvironmentalProtectionAct1990）。1995年在《环境保护法案》（1990）的基础上增加了一部分，形成了《环境法》，该部分针对英国的土地污染设置了法律规范体系，其主要目标是提供一种方法来发现和处理历史遗留的受到污染土地，法案要求地方授权机构识别出污染场地并确保污染场地的风险得到控制，另外，法案还制定了污染土壤修复的付费规则。日本在上世纪70年代面临严重的土壤污染问题，曾经发生了数起土壤污染公害事件，造成很大的社会影响。为解决土壤污染问题，日本以《环境基本法》为基础，从农用地和城市用地两个方面构建起规范土壤污染的基本法律框架。日本国会将“土壤污染”追加为《公害对策基本法》中的典型公害之一，并制定《农用地土壤污染防治法》对农用地土壤污染问题进行管理。2002年制定了主要规范城市用地土壤污染的《土壤污染对策法》。相关法规明确了污染土壤修复的责任，规定了明确污染调查与修复流程。近年来，我国土壤污染问题日趋严峻。但是我国现行法律中尚没有专门针对土壤污染修复的法律法规。有关土壤污染防治的法律规范主要包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》《农产品质量安全法》及其配套规章《农产品产地安全管理办法》等，还有《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等一系列标准和技术规范。然而，相比主要发达国家和地区，我国法律法规和标准体系不健全，相关法规多为原则性的规定，缺少详细、可操作的具体实施条款，对如何治理、相关责任、资金机制没有明确规定。1.2有关土壤污染修复的责任认定和资金机制在美国，《超级基金法》规定场地修复费用按照“污染者付费”的原则由潜在的污染者承担，在某些情况下，由美国环保局使用超级基金先行支付修复费用，再通过诉讼等方式向相关责任方索回。拒绝支付费用的责任者，政府可以要求其支付应付费用3倍以内的罚款。超级基金的资金来源包括对特定的化学或石油制品的生产或进口征收环境税以及联邦政府的资助。此外，美国积极采取补助金和基金的方式推动土壤修复。1994年美国实施了“棕色地块经济自主再开发计划（BrownfieldsEconomicRedevelopmentInitiative）”，该计划提供了4种基金，分别是“棕色地块修复基金”（BrownfieldsCleanupGrants）、“棕色地块评估基金”（BrownfieldsAssessmentGrants）、“棕色地块周转性贷款基金”（BrownfieldsRevolvingLoanFundGrants）以及“棕色地块工作培训基金”3（BrownfieldsJobTrainingGrants），为污染场地的评价、修复、社区参与等提供资金。英国在《环境保护法案》中针对土壤污染修复的责任认定和资金机制作出如下规定：地方授权机构负责调查和识别污染场地，并根据一定的程序确定污染场地，污染场地调查和识别的费用由纳税人承担；污染场地修复费用按照污染者付费的原则由污染者承担，在污染者无法找到的情况下，修复费用由纳税人负担。除政府用税收承担污染场地修复的成本外，地方授权机构和英国环境署也可以获得其他资助来调查和修复污染。如在英格兰，英格兰地方授权机构可以通过提交标书的形式向环境、食品及农村事务部（DEFRA）的“污染场地资助计划”申请经费用于污染场地调查和修复；在威尔士，威尔士议会政府（WAG）管理一项独立的基金程序用于调查和修复威尔士的污染场地，地方授权机构和威尔士环境署可以向其申请资金。另外，DEFRA为英国环境署提供资金支持每年一次的特殊污染场地修复计划。日本土壤污染修复的责任认定分为两种情况，对于农用地土壤污染，由于其不仅会导致农作物的减产，还会通过农作物对人体健康产生严重损害，影响巨大，社会关注度高，为此对农用地土壤污染修复采取了由政府直接实施的模式，即由政府监测农用地的土壤污染状况，及时划定污染对策区域并制定对策计划，组织实施修复工作，修复费用由污染者负担；对于城市用地污染，由于城市用地数量众多，行政资源又十分有限，如果全部由政府来组织实施非常困难，因此采取了由工业土地的所有者，包括土地的管理者、占有者和污染者具体实施的方式，即以污染者负担原则为指导，规定土地的所有者以及污染者有义务采取必要措施。如果污染是由土地所有者之外的其他人造成的，土地所有者在实施污染去除等措施后，有权要求污染者承担费用。1.3有关土壤污染修复标准的制定土壤污染修复标准制定的目的是在保证污染土地再用目的的前提下，使受到较为严重污染的土壤环境中的污染物降低或消减到不足以导致较大的或人们不可接受的生态损害和健康危害两方面的风险。因此，土壤污染修复标准的制定，对于应急土壤环境事故的处理具有法规准则方面具有十分重要的指导作用。主要发达国家已基于土壤环境保护法律法规建立了较为完善的土壤质量或修复标准体系，根据土地用途及修复目标，设置了土壤污染物的筛选值、目标值或修复值等标准，同时给出了土壤污染调查、监测、污染场地筛选评估方法等技术指南性文件，为污染场地的识别、管理及修复提供技术支持。美国环保局1996年颁布了《土壤筛选导则》，导则包括一系列场地评估和污染修复的标准化指南。2003年颁布了《土壤生态筛选导则》，将土壤污染物浓度分为3个区间。加拿大环境部长委员会1997年推出了加拿大土壤质量基准，用于在土壤修复的行动中限制土壤中污染物的浓度。英国环境署和环境、食品及农村事务部公布了10种物质的土壤指导值。荷兰2008年建立了新的土壤质量标准框架，设立了10种不同土壤功能的国家标准。日本2002年的《土壤污染对策法》规定了一些工业污染场地、污染物及允许的浓度值。发达国家在土壤修复标准或土壤环境质量标准的制定原则方面存在以下一些共同之处。（1）标准的制定及标准值的提出是基于多种可能暴露途径的健康风险评价或生态风险评价提出的。风险评价通过污染场地暴露评估模型计算土壤指导值，假设的风险暴露途径包括皮肤摄取、直接吸入、通过地下水影响、皮肤接触的敏感性等，标准值根据致癌或毒性的参考剂量，即不会对人一生健康有影响的个人（包括敏感人群）每天的暴露剂量计算得出。（2）相关机构针对污染场地和污染土壤的不同利用功能和不同保护目标，确定了土壤污染修复的不同目标，进而制定一系列标准值。如美国新泽西州和马里兰州将土壤修复标准分为居住区标准、非居住区标准和影响地下水的土壤标准。加拿大土壤质量基准中，按修复地块的使用类型分为4个水平等级：工业用地、商业用地、居住与公园用地、农业用地。英国则分为带花园的住宅区、不带花园的住宅区、园地、商用/工业用地四种利用类型