我国的环境问题和环境立法

我国的环境问题和环境立法作者：毛如柏资料来源今天，我主要想和大家交流两个问题。第一，怎么认识我国当前的环境问题。第二，如何通过加强环境立法解决环境问题。第一个问题，怎么认识我国当前的环境问题简要说几句基本判断。第一，我国已经并正在努力解决环境问题；第二，当前的环境问题仍然非常严重；第三，环境问题的产生根源是复杂的；第四，要抓住当前这个解决环境问题的“关键时期”。下面我就主要结合这四句话来谈。第一，我国已经并正在努力解决环境问题。我认为，我国近年来在解决环境问题方面的努力主要包括七个方面。一是不断完善环境保护法律体系。截至2006年底，我国已经制定了环境与资源保护法律26部，行政法规50多项、部门规章和规范性文件近200项、军队法规和规章10多项，国家标准800多项，批准和签署国际条约51项，地方性法规和规章1600多项，初步建立了符合我国国情的环境保护法律体系。二是不断健全环境管理体制和队伍建设。我国的环境管理体制可以总结为三句话：环境保护部门统一监督管理；各有关部门分工负责；地方环境质量由地方政府负责。在环境保护队伍建设方面。2006年底，我国共有各级环保局11321个，而1996年时只有8400个，十年间增加了近一半；2006年底，各级环保局工作人员超过17万名(其中，国家环保总局2065名)，而1996年时只有9万多名，十年间翻了近一番。这支队伍，正是我国这些年来具体解决环境问题的主力军。三是不断增加环境保护投入。“八五”期间，全国环境保护投入达到同期GDP的0.73％：“九五”期间，达到0.93％。“十五”期间，环保投入大幅度提升，达到8388亿元，比“九五”期间的3600亿元翻了一倍多，达到同期GDP的1.32％。根据规划，“十一五”期间，环保投入要超过同期GDP的1.35％。应该看到，环保投入正在不断上升。四是不断加大工业污染防治力度。以燃煤发电为例：2006年，燃煤机组除尘设施安装率、废水排放达标率均接近100％，装机总量达到1980年的十倍，而烟尘排放总量与1980年基本相当。2006年，全国建成并投入运行的脱硫火电机组装机容量达1.04亿千瓦，超过前十年的总和，装备脱硫设施的火电机组占火电总装机的比例由2000年的2％提高到30％。五是不断加大城市环境整治力度。2006年全国环境污染治理投资中，超过一半用于城市环境基础设施建设。2004年，城市污水处理率为45.6％，2006年为57.1％，两年间增加了超过10个百分点；2001年，城市环境噪声达标区面积为1.5万平方公里，2006年，达到2.9万平方公里，五年间接近翻了一番。六是不断加强农村环境保护工作。“十五”期间我国投入35亿元推广农村地区沼气建设。2005年底，全国农村沼气用户1700多万户。2006年和2007年两年间，又新增900多万户。七是不断加快生态保护步伐。我国的森林覆盖率，建国初期为8.6％，2000年达到16.55％，现在已经达到18.21％；人工林保存面积占世界人工林总面积近1/3，年均增长占全球年均增量的53.2％。目前，我国建立各类自然保护区2395处，占陆地国土总面积的15.8％，超过了世界平均水平。我国的自然保护区网络体系，覆盖了90％的陆地生态系统类型、85％的野生动物种群和65％的高等植物群落。第二，当前的环境问题仍然非常严重。其一，主要的环境介质受到严重污染。首先，水污染是“重中之重”。水污染已经成为我国环境问题中最突出、最严重的污染。本届全国人大常委会从2005年起，连续三年开展了水污染防治法的执法检查。检查涵盖了七大水系：长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河，同时还包括太湖、滇池、巢湖、洪泽湖等几个大型湖泊。我们在检查过程中，从支流到干流。从上游到下游，从工业污染到生活污染，点面结合、纵横相连。检查的过程很漫长，但结果并不复杂。概括为四个字：有水皆污。除了第一手的资料，我也看到关于水污染的大量数据。比如，2006年全国废水排放总量为536.8亿吨。比2001年增长24％，全国地表水总体水质属中度污染。1/3的重点城市饮用水源地水质达不到Ⅲ类标准：1/4的地表水国控断面甚至达不到V类标准。大家知道，Ⅲ类标准以下就属于人体非直接接触的水体，更不要说饮用，而劣V类的水体，已经不能再用于农业灌溉了。其次，土壤污染成“燃眉之急”。土壤污染在我国还没有得到足够的重视，目前我们对全国土壤污染的面积、分布和程度还没有准确的调查数据。当前，土壤污染调查工作正在进行中。从现有的一些数据看，我国受污染的耕地约有1.5亿亩，用污水灌溉的耕地3250万亩。固体废弃物堆存占地200万亩，合计超过1.8亿亩，占耕地总面积的10％以上。土壤污染的危害非常大。据估算，全国每年因受土壤中重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。再次，大气污染“方兴未艾”。2006年，我国二氧化硫排放量2588.8万吨，居世界第一位；燃烧化石燃料排放的二氧化碳总量57亿吨，居世界第二位。大家可能注意到，2007年的几次重大国际会议，比如6月的柏林G8+5会议、9月的悉尼APEC会议、12月的印尼巴厘岛会议等，都把气候变化作为重要议题。我认为，从长远来看，每个国家都对温室气体的排放进行控制，是必然的。根据估算，2000年我国温室气体人均排放是0.65吨碳当量，相当于世界平均水平的3/5、经合组织(OECD)国家人均水平的1/5，可见，我国温室气体人均排放量还不大。但是，排放总量在美国之后居于世界第二，而且，以煤为主的能源结构，使我国能源消费每增加1吨标准煤，排放的温室气体就比世界平均水平高出50％，在不远的将来，我国温室气体排放总量很有可能成为世界第一。另外，生态破坏“危如累卵”。2006年，我国各类自然灾害造成直接经济损失高达2528亿元，比2005年上升23.8％。目前，全国外来入侵物种近300种，造成的年经济损失超过千亿元。全国沙化土地面积174万平方公里。占国土面积的18.1％，同时还有近32万平方公里的土地具有明显沙化趋势。有一个隐藏的问题是，生态保护工作的难度会不断增大。几十年来，我国生态保护工作的一个原则是“先易后难”，先治理和保护相对容易治理保护的领域，因此今后的工作难度将越来越大。其二，环境问题带来严重危害。一者，环境问题导致巨大经济损失。2006年，国家环保总局和国家统计局联合发布了一份，《中国绿色国民经济核算研究报告2004》。他们的分析结论是，2004年，全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05％：如果按照现有技术实现对这些污染物的治理。所需要的成本为2874亿元，占当年GDP的1.8％。可见，加强治理现有污染，要花费GDP的1.8％；不治理，则要抵消掉3.05％，这可是一笔巨大的经济损失。更严重的问题是，如果不能及时、妥善治理好环境污染，经济损失会越来越大，同时，资源将不堪重荷，经济的持续快速发展也将难以为继。二者，环境问题带来人体健康威胁。我们在调研过程中不止一次听到，某地由于重化工厂污染，导致当地出现几个“癌症村”：某地的饮用水中污染物超标，导致当地居民出现一些地区疾病等。根据卫生部的数据，2001至2003年记录的出生缺陷中，1/4归因于环境污染。三者，环境问题引发社会不稳定。2005年，全国发生环境污染与破坏事故1406起。环境纠纷信访量608000多封；2006年。环境污染与破坏事故842起，信访量616000多封。据统计，进入21世纪以来，因环境问题引发的群体性事件以年均29％的速度递增，2005年上半年发生了422起，平均每天超过3起。近年来，已经出现了污染受害者围堵冲击国家机关、聚众堵塞交通干线、打砸抢烧等过激行为，严重影响了社会稳定。第三，环境问题的产生根源是复杂的。其一，产业经济结构偏重。目前我国产业结构不合理的问题仍很突出，经济增长过于依赖第二产业特别是重化工业，而低耗能的第三产业发展滞后、比重偏低。2000年，重工业占工业总产值的比重为60％左右，到2006年，已接近70％。其二，“双高”行业增长偏快。2002年末开始，高能耗、高污染的钢铁、建材、有色等行业出现过热发展，年平均增长率都在15％以上。2007年上半年的数据表明，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70％的钢铁、建材、有色、电力、石油、化工等六大行业，同比增长超过20％，增幅同比加快4.9个百分点。其三，能源资源消耗偏高。2006年我国GDP约占世界总量的5.5％，但消耗的重要能源资源占世界的比重却高得多，比如，消耗能源24.6亿吨标煤，占世界消耗总量的15％左右；消耗钢材3.88亿吨，占30％；消耗水泥12亿吨，占54％。与国际先进水平比，我国大中型钢铁企业吨钢可比能耗高15％，水泥综合能耗高24％；机动车百公里油耗比欧洲高25％，比美国还高出10％；矿产资源总回收率低20％；农业灌溉用水利用系数为0.45，是国外先进水平的一半左右。其四，执法监督力度偏软。“十五”期间，“三河三湖”(淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池)的治理项目，与计划相比，完成率分别只有70％、56％、43％、86％、53％和54％：“两控区”计划的256个项目中，只有54％的项目建成并投入运行。再比如，在这次修订水污染防治法之前，对造成水污染事故的单位，根据法律规定，只能按照直接损失的20％计算罚款，最高不超过20万元。这种处罚标准很难对违法排污行为产生震慑和警戒作用。其五，环保投入比例偏低。按照《环境保护“十一五”规划》，“十一五”期间，环保投资要占到GDP的1.35％。但我认为，这个比例仍然偏低，不足以解决我国的环境问题。根据国外的经验，一些专家建议1.6％至3％才是我国目前比较合适的投入比例。还有一个问题，即使计划中明确安排的投资，很多时候也得不到真正落实。比如，按照水污染防治“十五”计划的投资安排，淮河、辽河流域应分别投入255.9亿元和188.4亿元，但“十五”末期，两个流域还分别有111.3亿元和124.4亿元没有落实，占应投资金额43.5％和66.1％。其六，环境责任意识偏弱。以水污染防治为例：在执法检查过程中我们发现，一个“偷排”行为，就把所有的水污染防治制度都规避掉了。工厂也做了申报登记，也有在线监测，做了环评，领了许可证，需要的手续和程序都做到了。可是，污水处理设备只是应付检查用的，执法部门来了。“开机欢迎”，走了，“关机欢送”。我认为，“偷排”就是一种最典型的企业缺乏环境责任意识的违法行为。所以，这次水污染防治法修订，我们环资委就下了很大功夫，提了一份完整的修改建议稿，对这个问题，也提出一些针对性的规定。第四，要抓住当前这个解决环境问题的“关键时期”。十七大报告中，总书记强调十七大是“在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会”。他有一段话说，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。机遇前所未有，挑战也前所未有，机遇大于挑战……，要“抓好和用好这个重要战略机遇期”。我理解总书记的这句话，是说从现在这个阶段，到2020年，是挑战与机遇同在、困难与希望并存的时期。这个时期，不仅是我国经济社会发展的战略机遇期，也是我国解决环境问题的关键时期。怎么理解“关键时期”呢?我认为。关键时期内会有几项关键性的标志出现。其一，经济结构和发展方式显著改变。能源结构实现优化，传统能源比重显著下降，可再生能源、清洁能源、替代能源得到大力发展；产业结构实现升级，能源资源密集型产业比重下降，第三产业比重显著上升，清洁生产和循环经济得到大力发展：出口产品结构发生改变，能耗物耗高、附加值低的产品出口比例下降，相应实现“内涵能源”出口下降，等等。其二，主要污染物排放总量稳定下降。工业污染得到严格控制，城市生活污染的防治取得积极进展，农村面源污染得到综合治理。在此基础上，实现主要污染物的排放总量稳定下降。当前，我国的主要污染物是二氧化硫和COD，未来还有可能会增加新的主要污染物。其三，生态系统取得有效保护和恢复。全国