排污交易国际研讨会专家报告摘要

排污交易国际研讨会专家报告摘要执笔人：董战峰环境保护部环境规划院南京大学环境学院2008年12月5日11.会议背景1.12008年11月10－11日，排污交易国际研讨会在江苏省南京大学成功召开。这次研讨会，由环境保护部环境规划院主办，南京大学承办，北京大学、美国环保协会、全球中国环境专家协会、美国能源基金会、亚洲开发银行、芝加哥气候交易所、中国环境科学学会环境经济学分会、嘉兴市排污权储备交易中心、北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所、中国社会科学院可持续发展研究中心等十多家单位协办。1.2排污交易是控制污染、降低污染控制成本的有效手段，在国外特别是美国已经取得了很好的成功经验。中国的一些地方环保部门从上个世纪80年代末就开始探索排污交易制度。环境保护部环境规划院研究人员从1990年代初就开始，与美国联邦环保署（EPA）、美国环保协会（EDF）、美国未来资源研究所（RFF）、亚洲开发银行、美国能源基金会等国际机构合作，开展研究环境经济政策和排污交易制度。从“十五”开始，中国政府有关部门和地方开始更加积极地探索排污交易制度，“十一五”为了充分运用市场手段、节能减排。排污交易再次成为热点，各地纷纷自发愿意成立排污交易所。，排污交易“星星之火”似有在全国“燎原”之势。在此背景下，中国环境规划院作为环境保护部的一个重要政策支持单位，联合国内外相关单位，共同举办排污交易国际研讨会，为大家搭建一个研讨交流的平台，交流国内外在排污交易研究和实践经验，为国家加快建立污染减排长效机制出谋划策。1.3大会组委会主席王金南研究员主持了开幕式，介绍了会议的主办单位、承办单位、协办单位，并特别感谢了美国环保协会的DanielDudek博士和美国环保局的Jeremy博士,指出他们在过去近10年的时间里，在推动中国开展排污交易试点方面做出了巨大的贡献。为了供环保部领导把握排污交易政策的昀新进展、研究和实践动态，特将主题报告专家的发言要点进行总结归纳，供领导参考。22.会议主题本次会议共设四个主题，基本涵盖了排污交易议题的主要方面，在为期两天的会议日程中，参会政府官员、专家学者进行了主题发言、主要讨论和自由讨论。（1）污染物总量控制与市场机制（2）大气排污交易（3）水环境管理与排污交易（4）碳市场与环境金融产品上述四个主题分别由北京大学张世秋教授、南京大学毕军教授、中国环境规划院杨金田研究员、美国环保局杰瑞米高级政策分析家主持。3.会议专家发言摘要3.1第一接：开幕式发言要点环境保护部总量控制司副司长刘炳江博士代表张力军副部长宣读了张力军副部长的致辞，指出了排污交易对国家减排工作的重要性：环境问题在中国已经成为无可争议的关键词，环保工作的重要性日益突出。尽管减排工作取得较大进展，主要污染物总量排放首次出现，但是形势依然严峻，目前减排目标尚未完成过半，今后两年任务重，而且减排空间急剧压缩。目前减排主要靠行政手段，社会成本高，也容易反弹，应重视制度创新，进一步围绕减排工作，充分利用市场手段，努力促使减排长效机制建立。引入和借鉴排污交易制度，是推动污染减排定量化管理的重要手段。是由单一行政管理向综合运用行政手段和市场机制过渡、由被动管理向主动管理过渡，也能促进产业升级，当前减排形式下，促进减排两项指标双下降，开展排污交易实践尤其重要。张力军副部长致辞指出，尽管排污交易政策是节能减排工作的不可或缺的重要经济手段，国家也在火电行业和江苏太湖和天津市开展了试点，各地也在积极自发探索，但目前排污交易和有偿使用政策推行也存在着法律法规滞后问题，使得操作依据不充份，深入实践困难。排污交易监督不足也影响了公正市场的建立。3张力军副部长提出了几点建议和期望：1）试点工作要围绕减排和环境质量改善；2）建立适合中国的排污权有偿使用；3）排污交易实施是一项系统工程，涉及监督管理等多方面工作，要统筹协调各方，各项措施也必须统筹兼顾；4）充分借鉴国际先进经验，紧密结合各地需求；5）解决酸雨问题和“十一五”减排压力，使得火电行业减排尤其重要，开展排污交易在火电行业非常必要，要加快火电行业排污交易试点。希望参会各方认真研究排污交易政策推行的核心问题，为排污交易政策的全面推行和成功实施献计献策。南京大学副校长张荣出席了会议，指出全球、区域环境问题日益严重，利用合理的市场经济手段是推动环保的有效措施，能够促进经济发展和治污减排能力取得很好的平衡。排污交易在中国已经取得了很好的进展，并具有很大的前景。本次会议提供了一个很好的交流平台，对全球和区域环境问题的解决、对学术界深入开展研究都是一个很好的机会。江苏省环保厅黄友璋副厅长，代表江苏省环保厅做了发言，认为排污交易政策是加快环境友好型社会建设的一项有效制度。江苏省正在大力推进太湖流域排污交易试点，通过试点推动排污指标有偿使用和交易，推行配套政策等，在理论和技术方法上，有环境规划院、南京大学、和监测总站的专家给予指导，参与方有学术、政府、企业和金融界等，也正在进行排污交易金融产品的开发，并积极实施排污权交易的相关政策。3.2第二节：污染物总量控制和市场经济政策主题报告„充分运用经济手段，发挥节能减排效率刘炳江（环保部总量控制司）介绍了中国的减排形势、目前采用的行政和经济政策、国家近期和正在开展的排污交易工作以及排污交易政策推行存在的主要问题和难点。指出国家减排形势严峻，环境保护部正在积极推进排污交易工作。排污交易已经成为社会高度关注的热点问题，目前已经有12个省申请开展排污交易试点，原国家环保总局批准的仅有江苏太湖流域的COD排污交易和天津市的排污交易。全国已经挂牌成立4的省级排污交易所有3家，分别为北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所。国家非常重视排污交易的法律依据建设，目前正在修订《大气污染防治法》，明确排污交易的法律地位，将由全国人大批准发布实施。正在制定《排污证管理条例》，将由国务院批准发布实施，正在制订《二氧化硫排污交易管理办法》，将由环保部会同财政部和国家发展改革委员会批准发布实施，也正在制订《二氧化硫排污交易管理办法》。指出目前电力行业二氧化硫排污交易各种条件基本成熟，3000多家电厂脱硫设施安装了在线监测，许多环保部门实现了联网；华北网已经在线连网装机容量达到1亿千瓦以上；五大电力公司基本都实现连网，在北京均可查看。火电行业是优先控制目标，其原因在于电力行业迅猛增长，火电装机容量和发电量大幅增加，是煤炭消耗和二氧化硫排放大户，2007年消耗煤炭量已经达到14.62亿吨，占全国煤炭消耗总量的56.7％。电力行业排污交易的法律地位基本解决，国务院《节能减排综合性工作方案》（国发[2007]15号）明确要求制定《二氧化硫排污交易管理办法》。国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复（国函[2006]70号），指出电力行业二氧化硫计划单列，到2010年底，电力行业二氧化硫排放量控制在951.7万吨，其中国家预留47.7万吨，用于二氧化硫排污权有偿分配和排污交易试点工作。实际上，目前正在操作的解决火电行业新改扩建项目总量问题是六大电力集团公司基于增产不增污或增产减污原则，在内部开展的点对点的排放量—排放量之间的交易，不是真正意义上的排污交易。有两份文件规范操作，一是国家环保总局[2006]第39号公告《关于发布火电项目环境影响报告书受理条件的公告》；二是关于印发《二氧化硫总量分配指导意见》的通知（环发[2006]182号文），则规定了电力行业基于排放绩效实施的统一的分区定量总量分配方法，对每台机组分配二氧化硫排放指标。另外，国家鼓励各地方自发积极开展COD总量指标排污交易试点工作，并将在各地试点的基础制订政策。刘博士指出了排污交易制度设计需要重点解决的一些问题：每台发电机组分配指标细化问题；如何确定具有中国特色的电力行业二氧化硫总量指标分配方案？5国家与地方的总量指标交易与目标考核关系？国家和地方环保部门在排污交易中的主要管理分工问题。国家负责二氧化硫排污交易管理而地方负责水污染物排污交易？有排放量余额的企业间自由交易还是环保部门先收购再卖出？是否应该依据污染源排放量大小分类，国家和地方分别负责？区域空气质量改善与指标流向问题，并考虑全国二氧化硫总量指标流向的合理性？排污交易制度的实施与其他环境政策的关系？排污交易监管及其他问题：企业囤积排放量指标而不出售？多套口径数据并存如何解决交易量认定问题？排污交易指标全国统一定价和交易税收问题？企业生产状况随市场波动，如何确定有效可交易量？企业治污成本远远高于交易价格（如美国2000美元/吨对100美元/吨），对治污设施企业是否公平？„中国排污交易的最新发展王金南副院长（环保部环境规划院）介绍了开展排污交易的基本条件，中国排污交易的发展历程，中国排污交易制度建设建议三个问题。排污交易政策的实施需要配备一系列科学条件才能发挥功能。交易范围必须具体明确，交易标的物必须为均质污染物，且适宜总量控制，控制目标明确，总量指标落实到污染源，分配方法也要科学、合理、公平。同时，要对企业排放行为进行跟踪量化管理，也要搭建交易管理平台并辅以严格的交易违法惩罚措施。目前，中国电力行业具备实施排污交易政策的行业条件。电力行业二氧化硫排放占全国排放总量的50%以上，且已经实行“计划单列”减排管理，也确定了总量控制目标，制并定了全国统一的绩效分配方法。在线监控设施安装率已达到40%以上，其中，浙江省、江苏省、华北等地电力行业二氧化硫烟气排放在线监控系统已建成，特别是电力行业企业间单位治理成本差异显著为交易机制发挥功能提供了客观前提条件：电煤含硫率0.3%，平均治理成本3700元/吨。电煤含6硫率3.0%，平均治理成本600元/吨。发电机组从10万kW增加到60万kW时，单位SO2治理成本差异为60，大容量机组配套建设脱硫设施的社会效益显著好于小容量机组。中国排污交易发展历程有三个阶段，1）1988－2000年，为起步尝试阶段，该阶段取得了的排污交易政策实践的初步经验；2）2001－2006年，为试点摸索阶段。该阶段的做法通常是：老企业排放指标转让给新建企业，新建企业通过有偿方式获得排放配额，多余排放许可指标有偿转让给其它排污许可不够用的单位，关闭企业把余下的排污许可给经济效益好、工艺先进、污染小的项目，面源排污许可排污指标有偿转让给点源。该阶段发生的排污交易案例几乎都是政府部门“拉朗配”；3）试点深化阶段。在国家环保总局、财政部等相关部门支持下，在电力行业以及江苏太湖和天津市开展了排污交易试点，并着手进行国家排污交易管理平台设计。各地也积极自发探索，征求国家试点考虑，以及构建排污交易平台，先后成立了北京环境交易所等3家面向环境权益产品的交易平台。该阶段典型特点是，上下对接联动力度加大，排污交易试点逐渐大范围铺开。提出了建立中国排污交易制度的建议。明确政策目标定位：在总量控制的条件下降低污染减排的总成本，为污染物排放总量控制提供灵活机制，实现环境资源配置的昀优化，为碳排放贸易提供政策储备。分步推进交易。空气污染交易标的物由SO2到NOx再到Hg，水污染交易标的物由COD到总氮再到总磷。行业范围由煤电行业逐渐扩展至其他行业。交易对象则由点对点交易延伸到点对点交易以及点源与农业面源的交易。分层推进试点。国家层面，统一实施电力行业和重点排放源排污交易，出台电力行业二氧化硫排污交易管理办法；组织试点太湖流域跨省水污染排放交易。地方层面，开展小流域排污交易试点，推行农业面源清洁发展机制等。分区建立平台。避免各自为政，人为分割市场。建议采用“1＋3＋N”模式设立交易平台：1个国家排污交易管理平台，3个区域性的排污交易平台，N个地方流域和省内排污交易平台，不同平台分工不同。7供选择的气候交易类型：基于CDM的机制，自愿减排的排放贸易，可再生能源配额交易，自然保护区（森林）配额交易，基于减排目标的碳排放贸易等。配套政策推进。污染物排放总量分配政策、污染物排放指标有偿分配政策、排污许可证制度、污染减排目标责任制考核制度、严格的违法处罚政策建设五大体系。公平合理的分配体系，排污交易法律体