环境保护法的修订与实施

为美丽中国保驾护航——《环境保护法》的修订与施行主讲：程平单位：安徽大学思政教学部《形势与政策》教育专题讲座2015年全国两会“热点议题”网络投票结果来源：优酷网三、《环境保护法》修订版的施行二、《环境保护法》修订的亮点及意义目录一、《环境保护法》修订的背景和过程一、《环境保护法》修订的背景和过程•（一）思想背景：党中央对生态文明制度建设的强调•（二）法律背景：我国《环境保护法》的历史渊源•（三）修订过程：我国《环境保护法》的破茧重生一、《环境保护法》修订的背景和过程（一）思想背景：党中央对生态文明制度建设的强调党的大会相关论述在报告中的位置主要思想2012，十八大八、大力推进生态文明建设（四）加强生态文明制度建设：保护生态环境必须依靠制度2013，十八届三中全会十四、加快生态文明制度建设建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境2014，十八届四中全会二、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施（四）加强重点领域立法：用严格的法律制度保护生态环境2012，十八大，【八、大力推进生态文明建设】（四）加强生态文明制度建设保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。2013，十八届三中全会，【十四、加快生态文明制度建设】建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境建立源头严防的制度体系建立过程严管的制度体系建立后果严惩的制度体系1、健全自然资源资产产权制度2、健全国家自然资源资产管理体制3、完善自然资源监管体制4、坚定不移实施主体功能区制度5、建立空间规划体系6、落实用途管制7、建立国家公园体制1、实行资源有偿使用制度2、实行生态补偿制度3、建立资源环境承载能力监测预警机制4、完善污染物排放许可制5、实行企事业单位污染物排放总量控制制度1、建立生态环境损害责任终身追究制2、实行生态环境损害赔偿制度用严格的法律制度保护生态环境基本要求主要任务1、加快建立有效约束开发行为；2、促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度；3、强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。1、建立健全自然资源产权法律制度；2、完善国土空间开发保护方面的法律制度；3、制定完善生态补偿的法律法规4、制定土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。2014，十八届四中全会，【二、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系（四）加强重点领域立法】一、《环境保护法》修订的背景和过程（二）法律背景：我国《环境保护法》的历史渊源1972年，中国派团出席在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议（UNCHE），通过这次会议，我国真正认识到环境问题的重要性。1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议。会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环保工作方针。1978年，我国修改《宪法》将环境保护作为国家责任，在第11条首次专门对环保作出规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。1979年，我国首次制定专门环保法律——《环境保护法（试行）》。1979，《环境保护法（试行）》的制定基于思想上对环境问题的重视和现实中对环境污染情况的考察，1979年9月13日，五届全国人大常委会第十一次会议原则上通过了环境保护法草案，并以“试行”的形式颁布实施。《环境保护法（试行）》的制定在当时国家法制建设尚未健全的条件下格外令人瞩目，标志着我国的环保法律体系开始建立。《环境保护法（试行）》明确了环保的基本方针、任务和政策，确定了“将环境保护纳入计划统筹安排”、“预防为主、防治结合、综合治理”、“谁污染、谁治理”等环保的基本原则，确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费等一系列环保基本法律制度。此外，为了促进该法的全面施行，该法还对环保机构的职责、科学研究、宣传教育、奖励和惩罚等也作出了规定。1982年12月，我国修改《宪法》第26条再次对保护环境、防止污染作出规定，第9、10、22条也对自然资源合理开发、利用、保护作出规定。环境污染防治方面，1982.8《海洋环境保护法》、1984.5《水污染防治法》和1987.9《大气污染防治法》。自然资源管理和保护方面，1984.9《森林法》、1985.6《草原法》、1986.1《渔业法》、1988.1《水法》、1988.11《野生动物保护法》。在此期间，国务院和国家环保部门还制定了《征收排污费暂行办法》、《森林法实施细则》、《水污染防治法实施细则》等20多部环保法规和规章。至此，中国的环境与资源保护法律体系初步形成。从1989年开始，我国的经济体制由原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济。为适应新形势下的环保需要，1989年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的《环境保护法》。1979—1989，《环境保护法》从“试行”到“正式通过”第一，现行《环境保护法》是基于我国当时实行的有计划的商品经济体制而制定的，与当前社会主义市场经济体制有许多不配套和不协调之处。第二，现行《环境保护法》是由全国人大常委会而非全国人大审议通过的，不具有国家基本法的性质；第三，目前单项环境和资源立法不足以确保政府在进行具体规划和宏观决策时统筹考虑环境和发展的关系；第四，现行《环境保护法》的主要条文已被后来制定的单项环境与资源保护法律所重申或者修改。《环境保护法》应当从三个方面进行修改：（1）从法律效力方面：修改指定为国家基本法并由全国人大通过；（2）从政府环境责任方面：强调政府及其主要负责人的环境责任；（3）从法律制度方面：体现国家环境行政的目标、原则和环境政策；确立环保的基本制度和基本方法。1989年以来《环境保护法》的主要问题和修改方向一、《环境保护法》修订的背景和过程（三）修订过程：我国《环境保护法》的破茧重生三十多年来，经济迅速发展，环保赤字不断。环保法理念落后，规定不明，执行不严。早在1993年全国人大成立环境资源委员会时，修订1989年正式颁布的环保法就被列入日程。1995—2011年不断有全国人大代表提出修改议案（2400多人次、78件），仍然难以启动修法议程。2008年3月，国务院启动机构改革，原国家环保总局升格为环境保护部。2011年初，全国人大常委会宣布，环保法修订列入2011年度立法计划。全国人大环资委召开了环保法修改工作启动会，同时正式委托环保部起草修改草案部门建议稿。2011年9月，环保部草案建议稿被正式提交给全国人大环资委。（一）四次审议全国人大常委会于2012年8月和2013年6月对环保法修正草案进行两次审议，2013年10月和2014年4月，对环保法修订草案进行两次审议，共四次审议。（二）两次征求意见2012年8月下旬，十一届全国人大常委会初次审议环保法修正案后，向社会公开征求意见和建议。一个月内，共收到9572位网民的11748条意见。2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议。7月19日至8月18日，修正案草案二审稿向社会公开征集意见，共有822人提出2434条意见。新环保法修订中的“四次审议”和“两次征求意见”2012年9月14日，环保部在官网上转发了全国人大常委会法工委就《环境保护法》修正案草案所进行的为期半个月的公开征求意见稿。此征求意见稿一公开举国哗然。“倒退”、“令人失望”、“退回重新起草”等呼声此起彼伏。2012年9月25日，由中国环境资源法学研究会的14位环境法学家草拟的非公开信被其给吴邦国委员长以及全国人大常委会法工委，请求暂缓审议“征求意见稿”。14位环境法学家认为，《环境保护法》颁布实施近24年来，我国环保理念与指导思想发生了重大变革，可持续发展、科学发展观、以人为本、生态文明等已成为新时期环保的基本共识。但是征求意见稿没有反映这种重大变革，最能体现理论与思想的政策环评、环境权益、公益诉讼等内容在“征求意见稿”中只字未提。“征求意见稿”是自改革开放以来各类环保法律草案中最不成熟、最糟糕、最令人失望的一部草案。一审稿引发广泛不满2012.9与一审稿不同，二审稿将“环境保护是基本国策”写入了修正案草案，同时增加了对违法排污企业拟“按日计罚”，完善了环境监测制度，增加“环境信息公开与公众参与”的专章，此外还规定“官员不作为或可引咎辞职”、“伪造环保数据或将被撤职”等。但是，二审稿因为将环境公益诉讼主体确定为中华环保联合会一家而备受指责，也因此引发公益界、公益律师及法律学者的强烈不满。不仅有舆论质疑中华环保联合会“垄断”了环保公益诉讼的主体资格，而且，中华环保联合会也遇到丑闻曝光：吸收违法企业为会员单位，收受污染企业捐助，是非环保组织，等等。一时间中华环保联合会被推上舆论的审判席。中华环保联合会之所以被口诛笔伐，某种程度上是社会把对《环保法》修正案二审稿的不满发泄到了中华环保联合会头上。二审稿仍未通过2013.6从“修正案草案”到“修订草案”全国人大代表吕忠梅说：“从‘修正’到‘修订’，一字之差，转变了环保法的修改思路。2013年（10月），十二届全国人大常委会第五次会议决定采用修订方式，对环境保护法进行全面修改。只有动‘大手术’才能让环保法‘硬’起来。”三审稿增加了加大环境保护的财政投入，在拟定经济、技术政策时应充分考虑对环境的影响，赋予环保部门相应的执法手段，建立生态补偿长效机制，加强土壤环境保护，积极稳妥推进环保公益诉讼制度，加大对违法行为处罚力度等一系列法律制度规定。中国环境资源法学研究会会长蔡守秋认为，三审稿内容比此前又取得了一定的进步，但是改动幅度还不是特别大，还是可以进行更多的讨论，充分考虑，哪怕修法的时间长一点也没关系。三审稿罕见未过2013.102014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决（以151票赞成、3票反对、6票弃权）通过了新修订的《环境保护法》。修订后的环保法自2015年1月1日施行。北京大学法学院教授汪劲：“如果说1979年的《环境保护法（试行）》是中国环境立法史上的第一座里程碑，那么此次全国人大常委会通过的《环境保护法》修订草案，则应当誉为中国环境立法史上的第二座里程碑。”四审稿终获通过2014.4二、《环境保护法》修订的亮点及意义•（一）修订的亮点•（二）修订的意义目录第一章总则第二章监督管理第三章保护和改善环境第四章防治污染和其他公害第五章信息公开和公众参与第六章法律责任第七章附则1、将环境保护置于优先地位（环保优先，政策环评）2、加强信息公开和公众参与（增加透明度，人人有责，环保公益诉讼）3、生态保护红线和生态补偿机制4、惩罚力度大、按日连续计罚5、区域联防杜绝污染转移（一）新环保法修订的亮点第四条保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。第五条环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。【解读】新环保法确立了环境保护优先原则，由原来规定环境保护工作要同经济建设和社会发展相协调，到现在坚持经济社会发展要和环境保护相协调。第一次将环境保护置于优先地位，这是立法理念的重大转变。亮点一：将环境保护置于优先地位【背景】目前，我国GDP总量已经名列世界第二，在此情况下，经济增长的规模和速度继续扩大的空间不断在缩小（新常态），基于