第4章 环境保护政策

1第四章中国环境政策2中国环境政策什么是环境政策？环境政策表现形式有哪些？环境政策发展历程如何？中国环境政策体系由何构成？环境政策与环境法关系如何？3什么是环境政策？环境政策是国家为保护和改善人类环境而对一切影响环境质量的人为活动所规定的行为准则。中国的环境政策是党和政府总结了国内外社会发展历史和环境状况，为有效地保护和改善环境而制定和实施的环保工作方针、路线、原则、制度及其它各种政策的总称，是中国环境保护和管理的实际行为准则。4环境政策的表现形式环保方针环保路线环保原则环境政策5中国环境政策的发展历程近20年来，中国环境政策经历了5个变化:“从基本国策到国家战略”“从污染控制到生态保护”“从末端治理到源头控制”“从点源治理到流域与区域的环境治理”“从行政管理为主到法律与经济手段为主”。61从基本国策到可持续发展战略1983年，国务院宣布环境保护是中国的两项基本国策之一，强调了环境问题同人口问题一样是中国的紧迫问题。1992年《中国环境与发展十大对策》宣布实施可持续发展战略。1994年，《中国21世纪议程》发布，各部门和各地方也纷纷制定本部门和本地方的《21世纪议程》，分别从计划、法规、政策、传播、公众参与等不同方面加以推动实施。1996年，《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》首次将可持续发展战略同科教兴国战略并列为国家的两项基本战略。近年来有关中国环境保护与可持续发展的对策、方案和计划序号对策、方案和计划名称批准机关及日期主要内容1中国环境与发展十大对策中共中央、国务院，1992年8月指导中国环境与发展的纲领性文件2中国环境保护战略国家环保局、国家计委，1992年关于环境保护战略的政策性文件3中国逐步淘汰破坏臭氧层物质的国家方案国务院，1993年1月履行《蒙特利尔议定书》的具体方案4中国环境保护行动计划（1991~2000）国务院，1993年9月全国分领域的10年环境保护行动计划5中国21世纪议程国务院，1994年3月中国人口、环境与发展的白皮书，国家级的21世纪议程6中国生物多样性保护行动计划国务院1994年履行《生物多样性公约》的行动计划7中国城市环境管理研究（污水和垃圾部分）国家环境保护局、建设部，1994年围绕城市污水和垃圾的环境管理研究8中国：温室气体排放的控制问题与对策国家环境保护局、国家计委，1994年对中国温室气体排放情况及削减费用的分析研究，提出控制对策9中国环境保护21世纪议程国家环境保护局，1994年部门级的《21世纪议程》10中国林业21世纪议程林业部，1995年部门级的《21世纪议程》11中国海洋21世纪议程国家海洋局，1996年4月部门级的《21世纪议程》12国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标国务院，1996年9月指导今后5年和15年的环境保护工作的纲领性文件13中国跨世纪绿色工程规划（第一期）国务院，1996年9月国家环保“九五”计划的具体化，有项目，有重点，有措施14全国主要污染物排放总量控制计划国务院，1996年9月“九五”期间削减污染物排放的国家计划8中国环境与发展十大对策•1992年8月国家批准1.实行持续发展战略2.工业污染的防治3.城市环境的综合整治4.能源利用率的提高5.生态环境的保护96.加强科技开发7.运用经济手段保护环境8.提高全民族的环境意识9.健全环境法制，强化环境管理10.实施可持续发展战略的行为计划10《中国21世纪议程》共20章，78个方案领域，主要内容分为四大部分：第一部分，可持续发展总体战略与政策。论述了提出中国可持续发展战略的背景和必要性；提出了中国可持续发展的战略目标、战略重点和重大行动，可持续发展的立法和实施，制定促进可持续发展的经济政策，参与国际环境与发展领域合作的原则立场和主要行动领域。11第二部分，社会可持续发展。包括人口、居民消费与社会服务，消除贫困，卫生与健康、人类住区和防灾减灾等。其中最重要的是实行计划生育、控制人口数量和提高人口素质。12第三部分，经济可持续发展。《议程》把促进经济快速增长作为消除贫困、提高人民生活水平、增强综合国力的必要条件，其中包括可持续发展的经济政策、农业与农村经济的可持续发展、工业与交通、通信业的可持续发展、可持续能源和生产消费等部分。13第四部分，资源的合理利用与环境保护。包括水、土等自然资源保护与可持续利用。还包括生物多样性保护；防治土地荒漠化，防灾减灾；保护大气层，如控制大气污染和防治酸雨；固体废物无害化管理等。14国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要确定了要实行两个根本性转变:一是从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变二是经济增长方式从粗放型向集约型转变同时提出了明确的环境目标,“到2000年,力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制,部分城市和地区的环境质量有所改善。到2010年,基本改变生态环境恶化的状况,城乡环境有比较明显的改善。”表1有关中国环境保护与可持续发展的重大决策与规划年份重大决策与规划1992《中国环境与发展十大对策》宣布，中国要实施可持续发展战略1993在第二次全国工业污染防治会议上，提出了“三个转变”1994《中国21世纪议程》发布1995实施两个根本性转变（经济体制从计划经济转变为社会主义市场经济、经济增长方式从粗放型转为集约型）1996全国人大通过《“九五”国民经济与社会发展计划和2010年远景目标纲要》；国务院召开第四次全国环境保护会议，并发布《关于环境保护若干问题的决定》1997CircularonFurtherStrengthentheLandManagementtoEnsuretheConservationofCultivatedLand；ReportonChina’sSituationofBiodiversity1998PlottingProgramforAcidRainControlRegionandSO2ControlRegion；ProgramofEco-constructioninwholecountry；CircularonProtectingForest,BanningFellingtoReclaimWastelandandOccupyingWoodland；CircularonStoppingtoProduceandSellGasolineContainingLead1999《海洋环境保护法》修订重颁；《关于加大污水处理费的征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》2000《大气污染防治法》第二次修订重颁；《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（第一批）公布；西部大开发强调加强基础设施建设与生态保护2001“十五”计划及有关专项计划公布162从污染控制到生态建设70年代初，从治理“三废”（废水、废气、废渣）起步。80和90年代前期，重心仍然是污染控制。近年来，中国污染治理投资不断提高，“九五”期间（1991-1995年）达3460亿元，占GDP的0.93%。其中，2000年为1060.7亿元，占GDP的1.1%。1998年长江发生特大洪灾，人们认识到大规模地开展生态建设的紧迫性，有关部门提出了“污染控制同生态建设并举”的方针，实施了一系列政策措施，这标志着中国环境保护事业发生了历史性的转折。表2近年中国关于生态的建设法律法规与重大规划年份决策与规划1996中华人民共和国野生植物保护条例中国自然保护区发展规划纲要1997全国草地生态环境建设规划全国生态环境建设规划1998关于进一步加强自然保护区管理工作的通知1997-2010年全国土地利用总体规划纲要中国生物安全国家框架1999全国野生动植物及其栖息地保护建设规划全国生态环境保护纲要中国湿地保护行动计划2000天然林资源保护工程全面启动2001中华人民共和国防沙治沙法193从末端治理到源头控制90年代初，中国工业污染防治开始实行“三个转变”从“末端治理”向全过程控制转变从单纯浓度控制向浓度与总量控制相结合转变从分散治理向分散与集中治理相结合转变204从点源治理到流域和区域环境治理过去，中国实行的“谁污染、谁治理”政策着力于点源控制与浓度控制。90年代以后，中国实施《跨世纪绿色工程规划》，重点是“三河三湖两区一市一海”，采取综合性措施，以加大流域和区域环境污染的治理力度。215从行政管理到法律、经济手段截止2000年，中国制定了包括《环境保护法》等6部环境法律和《森林法》等13部资源法律；修改后的《刑法》增加了“破坏环境与资源保护罪”的规定；国务院发布了《自然保护区条例》等28件行政法规，国家环保局制定了471项环境保护标准；各省、区、市颁布了900余件地方性环境法规，基本形成了中国环境法体系。2001年新发布了《防沙治沙法》2003年发布《环境影响评价法》和《清洁生产促进法》。国务院有关部门正在按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，在基本建设、综合利用、财政税收、金融信贷以及引进外资等方面，制定与完善有利于环境保护的经济政策与措施。22中国跨世纪绿色工程规划第一期（1996）进展《中国跨世纪绿色工程规划》（第一期）实施四年来，取得了显著成果。截止2000年，已竣工项目836个、在建409个，竣工和在建项目数占项目总数的85.7%；累计完成投资1107亿元，占项目总投资的73.8%。有29个省、自治区、直辖市、计划单列城市开工和竣工率超过80%，比上年增加13个，其中辽宁、福建、海南、西藏、青海、宁夏、新疆和大连、宁波、厦门所有项目均已开工或竣工。第二期（2000）23中国环境政策体系构成①综合性环境政策②基本环境政策③环境管理政策④环境技术政策⑤环境产业政策⑥环境贸易政策⑦环境国际合作政策⑧环保规划和行业发展规划241、综合性环境政策环境与发展十大对策1.实行持续发展战略2.工业污染的防治3.城市环境的综合整治4.能源利用率的提高5.生态环境的保护6.加强科技开发7.运用经济手段保护环境8.提高全民族的环境意识9.健全环境法制，强化环境管理10.实施可持续发展战略的行动计划252、基本环境政策环境保护是我国一项基本国策环境保护方针环境管理三大基本政策26环保是我国的一项基本国策在第二次全国环保会议上把环境保护作为中国的一项基本国策。国策是立国之策，治国之策，兴国之策在所有的环境政策中，国策居于最高的地位原因：是由中国的基本国情决定的；是由中国的环境状况决定的；是由国际履约责任决定的。1）拥有庞大的人口，其中低素质的人口和贫困人口比例很大；2）自然资源基础薄弱，人均占有的资源十分贫乏，土地、水和重要矿物资源的可供量很少，环境容量小；3）科学技术基础薄弱和国民文化素质与环境意识不高的问题不会在短期内得到解决，特别是有害环境与资源的意识、行为和政策在一些方面还是根深蒂固的。4）国际市场竞争激烈，各国争夺世界资源和环境空间的竞争也非常激烈，中国获取国际资源和环境空间受到了极大限制。28环境保护方针①“三十二字”方针“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”在1972年人-环大会上提出②“三同步，三统一”方针“在国家计划的统一指导下,经济建设、城乡建设、环境建设同步规划,同步实施,同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。”“三同步，三统一”方针是1983年第二次全国环境保护会议上提出，是对“三十二字”方针的重大发展，是环境管理思想与理论的重大进步。对“三同步，三统一”方针的理解与分析a.“三同步”的前提和基础是同步规划—体现了预防为主b.“三同步”的关键是同步实施c.“三同步”的目的是同步发展—是制定环境保护规划的出发点和落脚点30环境保护的三大基本政策1.预防为主、防治结合、综合治理的政策贯彻预防为主的政策包括以下几个方面：a.把环境保护纳入到国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡—宏观层次是先决条件。b.环境保护与产业结构调整、优化资源配置相