美_英两国土壤污染防治立法及其对我国的借鉴

环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集887中国法学会环境资源法学研究会ChinaLawSocietyAssociationofEnvironmentandResourcesLaw,CLS-AERL美、英两国土壤污染防治立法及其对我国的借鉴王世进许珍（江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州341000）摘要：土壤污染已成为世界环境问题。随着我国经济社会的快速发展，土壤污染问题也日趋严重。美国和英国在土壤污染防治立法方面有许多值得我们借鉴之处，在我国开展土壤污染防治立法过程中，应借鉴美英国家立法经验，对我国土壤污染防治立法进行完善。关键词：土壤污染防治立法美国英国借鉴土壤是生态环境的重要组成部分，是人类赖以生存的主要资源之一，也是物质生物地球化学循环的储存库，对环境变化具有高度敏感性。土壤污染是人类活动产生的污染物进入土壤，产生土壤环境现存的或潜在的恶化，对生物、水体、空气和人体健康产生危害或可能有危害的现象。目前，日益严峻的土壤污染形势对世界各国国民健康构成了潜在威胁，成为了一个世界性环境问题。又由于土壤污染的隐蔽性、滞后性、危害性及土壤污染修复所需要的巨大代价，许多国家在经历了切肤之痛后纷纷制定了相应的法律法规来保护土壤环境。我国对土壤污染的控制与管理水平，技术手段等与国外相比都还有一定的差距，认清我国土壤污染的现状并借鉴国外立法经验对我国土壤污染防治具有重大意义。一、英、美两国土壤污染防治立法（一）美国早在20世纪30年代，由于对“黑风暴”事件引发的土壤污染、流失侵害农业生产的担忧，美国国会参众两院就通过了《土壤保护法》，1960年代又相继颁布了《联邦危险物质法》(FederalHazardousSubstancesAct)和《固体废物处理法》。从20世纪70年代中期开始，针对棕色地块1（Brownfields）造成的污染越来越严重的情况，美国从危险废物管理角度对受污染的土壤进行控制和管理，并制定了非常一系列非常严格的法律法规。1976年12月，美国国会通过了《固体废物处置法》，又称《资源保护回收法》(ResourceConservationandRecoveryAct），这是第一个关于有毒废物的重要法规,“旨在弥补环境法中的最后一个漏洞，即未加管理的陆地废弃物及有害废物的处置”,规定了从摇篮到坟墓的严格而明确的管理制度。授权环保局对那些可能造成“健康和环境的急迫和重大威胁”的有害废物进行管理,减少废物的生产量，提高废物回收及其潜能的再利用。2这部法律规定全面对固体废弃物污染土地的现象进行控制，并着重对危险物质危害人体健康和环境的预防进行了规定。1984年，美国国会针对1976年《固体废物处置法》在实施过程中遇到的问题，对该法进行了修订，增加了地下储罐管理专章，规定了地下储存罐的报告制度以及地下储存罐的泄漏、监测、事故预防和补救措施。1980年美国政府颁布了《危险废物设施所有者和运营人条例》，这是一部实施细则，详细规定了危险废物的处理、贮存和后续管理等各个环节，进一步控制固体废物的处理处置对土壤的污染危害。1980年的《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（ComprenhensiveEnviromentalResponseCompensationandLiabilityAct，CERCLA），是美国国会制定的对由于有害废物和有害物质引起的损害向公众赔偿的法律，也是美国污染防治体系的一部基本法律，其主要意图在于修复全国范围内的“棕色地块”。该法对包括土地、厂房、设施等内在不动产的污染者、所有者和使用者以溯及既往120世纪后半叶，随着美国经济的深刻变革，经济重心发生了转移，许多工厂在搬迁后留下了大量被工业废弃物不同程度污染的遗址，这些遗址成为环境上受到损害的地块，即棕色地块（Brownfields）。这些棕色地块中的有害物质危害环境和人们的健康，污染农田，对美国城市经济的发展造成了巨大的损害。美国的“棕色地块”(BrownfieldSite)最早、最权威的概念界定，是由1980年美国国会通过的《环境应对、赔偿和责任综合法》(ComprehensiveEnvironmentalResponse，Compensation，andLiabilityAct，CERCLA)做出的。根据该法的规定，棕色地块是一些不动产，这些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。2[美]罗森鲍姆•沃特•A.(RosenbaumWatterA.),EnvironmentalPoliticsandPolicy（环境政治和政策），CongressionalQuarterlyInc.,Wash.D.C.,1985,201pp.，详见黄安年著：《当代美国的社会保障政策》，中国社会科学出版社1998年版，第392-409页2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集的方式规定了法律上的连带严格无限责任，并依据该法，美国政府建立了名为“超级基金（Superfound）”的信托基金，对实施这部法律提供一定的资金支持，故该法常被称为“超级基金法”。该法明确了清洁费用的承担者，对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，由造成污染事故的责任方支付受污染土壤的治理费用，而无法使责任方支付费用的情况下，由“超级基金”承担。“超级基金”主要来自：对特定的化学制品、石油及其制品的生产或进口，剩余的由美国政府提供。美国又以税收方面的优惠措施，刺激私人资本对棕色地块治理和再开发的投资。该法颁布实施后，针对经济社会发展中出现的新的环境问题，美国陆续公布了一些修正和补充法案，主要是1986年的《超级基金增补和再授权法案》（SuperfundAmendmentsandReauthorizationAct,SARA）和1997年通过《纳税人减税法》（TaxpayerReliefAct，TRA）。SARA对CERCLA作了重要补充，主要就政府所有的土地或设施的环境污染治理适用CERCLA的问题作了说明；而TRA主要目的是以税收方面的优惠措施，刺激私人资本投资于棕色地块清洁和治理，同时，该法还进一步阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准。此外，美国还从水污染防治和控制、水源地保护和农药、化学品等有毒物质的控制等方面制定了一系列涉及土壤污染防治法律，主要有：1.《清洁水法》1977年制定，1987年修正。这部法律是对1972年联邦水污染控制法案的修正案，其目的是恢复和维持国家水域的化学、物理和生物成分的完整性，使美国的水域足够安全，适于钓鱼和游泳，减少造成污染的有害物质的排放，保护国家湿地资源。它是控制美国污水排放的基本法规。该法最重要的组成部分就是建立国家污染物物质排放消除系统，要求工业和城市设施等点源性污染源的排放必须达到国家污染减排系统许可。《清洁水法》授予美国环保署（EPA）建立工业污水排放的标准，并继续建立针对地表水中所有污染物的水质标准的权力；规定任何人除非根据该法获得污水排放的许可证，不得从点污染源向江河排放污水。2.《安全饮用水法》为了确保公众的身体健康，美国国会1974年通过了安全饮用水法，并于1986年和1996年先后两次修改。安全饮用水法的主要的组成部分是保护和预防，各州和供水者必须对水源进行评估以确定何处是易受污染的薄弱环节，水系统也可以主动地采用各种计划来保护他们的流域或水源，而各州也可以根据其它法律的合法权力来预防污染。该法授权美国环保署建立基于保证人体健康的国家饮用水标准，以防止饮用水中的自然的和人为的污染；同时，要求美国环保署、各州和供水系统互相协作、共同努力，采取行动来保护饮用水及其水源。3.《有毒物质控制法》和《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》美国为控制化学品和农药的生产、流通和使用，1947年制定了《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》（简称《联邦农药法》），1976年制定了《有毒物质控制法》。《有毒物质控制法》实际上控制所有的化学品，因此，可以说它是一部化学品控制法。该法内容包括联邦政府集中管理，化学品报告和化学品名录、化学品产前报告和管理、化学品进出口管理、执行、农药管理等，规定美国环保局有权限制或禁止国家规定的有害化学物质的生产制造、加工、销售、使用以及排放；有权要求生产厂家提交补充资料或进行补充试验，并建立必需的资料库；授权美国环保局可在人类接触发生前，就对新化学物质进行安全评价。上述立法，为美国“棕色地块”的治理和修复、地下水有机污染物去除、填埋场渗滤物和土壤金属修复、土壤有机化合物和废水有机污染物的修复等方面提供了法律保障，同时也促进了受污染土壤修复市场的繁荣和城市经济的发展。(二)英国英国为一工业长期发展的国家，有很严重的土壤及地下水污染问题，依据1993年EA之估计目前约有5-10万个场址约10-20万公顷受污染区域及潜在约30万公顷的工业和自然污染区域尚未被发现，然而并非每个场址均对人类健康有立即的威胁，因此英国采取集中资源针对立即及潜在性之污染场址优先处置，无立即危害者则采监测及自然环境自净的方式处置。英国是早期工业发展国家，有非常严重的土壤及地下水污染问题3。从20世纪中叶开始，英国就陆续制定相关的污染控制和管理的法律法规。20世纪70年代后，英国的立法指导思想逐渐转为通过制定标准来避免产生环境问3依据1993年EA的统计，约有5-10万个场址约10-20万公顷受污染区域及潜在约30万公顷的工业和自然污染区域尚未被发现，然而并非每个场址均对人类健康有立即的威胁，因此英国采取集中资源针对立即及潜在性之污染场址优先处置，无立即危害者则采监测及自然环境自净的方式处置。888第二辑土壤污染防治立法问题研究题的污染预防，立法主要遵循可持续发展、污染者付费、污染预防三个基本原则，并且据此形成了环境影响评价体系、综合污染控制和环境管理标准。依靠和运用法律手段特别是采用环境标准是英国环境控制体制的核心，并且形成了一套法规体系。1967年，英国制定颁布的《生活环境舒适法》规定，地方政府有责任提供垃圾堆放场所，处理生活垃圾，以免造成对土壤和水体的污染，损害环境和人体健康。1972年英国制定了世界上第一部控制危险废物的法律《有毒废物处置法》，并于同年颁布实施了《有毒污水处理法》，促进了土壤污染的整治和管理。1974年，英国制定了《污染控制法》（ControlofPollutionAct）。该法作为英国环境保护的基本法，将废弃物、水污染、空气污染、噪声污染等控制上的一般内容全部囊括，是一部综合性的法典。该法的颁布实施开创了英国环境立法的新纪元，其施行后成效显着。据英国《环境和水源污染文摘》透露，1980年－－1981年，英国城市上空烟尘的平均浓度只有20年前的八分之一；而且，英国的河流水质也不断提高了，1980年只有2％的河流被列为严重污染。1990年英国又对该法进行了修改，将污染控制的重点从以治理为主转变为以预防为主，从而使英国的环境得到了进一步的保护和改善。4在1992年里约热内卢高峰会议上，欧盟提出了通过预防土壤侵蚀、退化、污染和沙漠化来进行土壤保护的《第六个环境行动计划》后，英国制定了一个全面的土壤保护战略，规定新的土壤目标和指标。2000年，英国制定了EnvironmentalProtectionAct1990:PartⅡA法案，这是英国土壤污染防治最重要的法规，其主要精神是规范当污染土地现行利用与状况对人类健康和野生动物产生无法接受的危害时的鉴定与恢复整治步骤与措施的依据，包含针对特殊污染场址、整治的公告通知、救济程序与纪录等。其主要内容包括：（1）将(一)PartⅡA法之特性与污染土地之定义：1。111。风险评估之观念纳入土壤污染的评估，并明确受污染场址之定义。其评估包括：a.对人体的曝露程度；b.化学性质；c.毒物学上的特性；d.相关环境物理学；e.污染物对环境的影响；f.污染物来源—途径—接受者之连结关系等。其中对于人体健康风险评估包括受污染土地报告（CLR）和受污染土壤曝露评估模式以及结合