论工商营业执照管理和环境执法监督

论工商营业执照管理和环境执法监督（作者：桂林市环保局法规处黄丹凤)《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）于2003年1月6日公布，并已于3月1日起施行。该办法对涉及环境保护的无照经营行为的查处取缔作了具体规定，同时对行使环保审批职权的环保部门与工商部门的协调配合作了相应规定。因此，环保部门应当认真研究并善于运用该办法，并通过工商部门对工商营业执照的管理以及环保部门的配合，进一步加强环保执法监督。一、明确一个关系：环保审批是工商营业执照的前置条件关于建设项目特别是新建企业的环保审批与工商营业执照的法律关系，我国有关环保法律法规和工商管理法规规定是明确的，即环保审批是工商营业执照的前置条件之一。具体表现为：新建项目的建设单位必须在办理工商营业执照之前，向环保部门报批环境影响评价或者取得环保部门的许可证等批准文件；工商行政管理部门则必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发工商营业执照。1．环境保护法律、法规的关规定《中华人民共和国环境保护法》第13条规定，建设项目的环境影响报告书必须按规定的程序报环保部门批准。其他各单项环保法律也都有必须报经审批的规定。《建设项目环境保护管理条例》第9条进一步规定：建设项目“需要办理工商营业执照的，建设单位应当在办理工商营业执照前报批”环境影响评价文件。有关环境法规和规章还就某些特殊经营活动的注册登记和执照管理做了专门规定，并明确要求事先取得环保批准文件。如关于饮食娱乐服务企业，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第43条规定，新建营业性文化娱乐场所的边界噪声不符合排放标准的，“工商行政管理部门不得核发工商营业执照”。可见，环保部门对新建营业性文化娱乐场所边界噪声的审核文件，无疑成为工商部门核发工商营业执照的前置条件，否则就是违法。国家工商局和国家环保局1995年2月21日联合发布的《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》第4条也规定，工商部门在审核企业登记申请时，可以要求企业就污染及防治情况作出说明。又如关于进口废物经营企业，《废物进口环境保护管理暂行规定》（国家环保局、国家工商局等部门1996年3月1日联合发布）第26条明确规定：凡申请从事废物进口、经营或者加工利用的企业，必须提交环保批准文件：“未提交国家环境保护局的批准文件的，工商行政管理机关不予核准登记。”2．工商管理法律、法规的有关规定《中华人民共和国公司法》第8条规定，“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在设立公司前应依法办理审批手续。”如前所述，各主要环保法律法规都已明确规定，新建项目特别是新设立对环境有影响的公司，必须按照规定程序事先报经环保部门批准。根据《无照经营查处取缔办法》第3条的规定，依照法律法规须经许可审批的涉及环境保护、自然资源开发利用的经营活动，行使许可审批职权的环保部门必须严格进行许可审批；“工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发工商营业执照。”3．“环保许可和环保批准文件”有哪些？现行环境保护法律、法规规定的“环保许可和环保批准文件”，主要包括：新建项目环境影响评价的审批文件和有关重新审核文件、环保设施的验收合格证书、污染物排放许可证、危险废物经营许可证、固体废物进出口批准证书、进口危险化学品的登记证书等类别。二、确定两类查处对象：工商/环保的“双重违法”和环保“单项违法”《无照经营查处取缔办法》规定了两类查处对象：第一类为既未取得工商工商营业执照，也未取得环保许可审批文件，由于这类行为同时违反了工商与环保法规，故可称为工商与环保的“双重违法”行为；第二类为虽然取得了工商工商营业执照，但违反环保审批规定，故可称为涉及工商管理的环保“单项违法”行为。1．“双重违法”：违反环保审批规定的无照经营行为及其处罚既未经过环保许可审批也未取得工商工商营业执照的“双重违法”行为，若从工商执照管理角度分析，则属“无照经营行为”。环境管理实践中它有多种表现形态，常见如下：-需要办理工商营业执照的新建项目，其环境影响评价文件未经环保部门审查批准，也未依法取得工商营业执照，建设单位即擅自从事经营活动的无照经营行为。如从事娱乐服务业的某单位，既未取得环保部门的环境影响批准文件，同时也未取得工商部门的营业执照前就试业运行，这就属于“双重违法”行为。--需要办理工商营业执照的新建项目，其环境保护设施未经环保部门验收合格，也未依法取得工商营业执照，建设单位即擅自从事经营活动的无照经营行为。--既未依法取得有关环境许可证，也未取得工商营业执照，即擅自从事有关经营活动的无照经营行为。例如，某单位不仅未取得工商营业执照，而且违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，未经国家环保总局许可即擅自进口固体废物（第25条），或者未向环保部门申请领取经营许可证即擅自从事危险废物的收集、贮存、处置的经营活动（第49条），或者违反《废物进口环境管理暂行规定》第26条，未经国家环保局批准即擅自从事废物进口、经营或者加工利用。--超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得环保许可或者其他环保批准文件方可从事的经营活动。超出范围的经营活动，其实质就是无照经营；如果该经营行为也未取得环保许可或其他环保批准文件，则该行为也就构成环保和工商的“双重违法”。根据《无照经营查处取缔办法》第4条和第14条的规定，对以上几种环保和工商“双重违法”行为，环保部门和工商部门应依各自职责依法查处。其中，环保部门对未报批环境影响评价文件、未经环保设施验收、未取得环保许可或者其他环保批准文件的行为，应当依照有关环保法律法规予以处罚；工商部门则应“依法予以取缔，没收违法所得”；如果该行为“破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处以5万元以上50万元以下的罚款。”但是，对当事人的同一违法行为不得两次以上罚款。为污染破坏环境的无照经营提供经营场所等条件的情况大量存在，该办法第15条专门规定了严厉的处罚措施：“为破坏环境资源的无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的”，由工商部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处5万元以上50万元以下的罚款。因此，环保部门发现这种情况后，应及时通报工商部门严厉查处。2．“单项违法”的基本形态及其处罚从工商执照管理的角度分析，违反环保审批规定的“单项违法”行为，实践中也有多种表现形态。主要形态如下：-虽然取得了工商营业执照，但并未依法取得环保许可或者其他环保批准文件，擅自从事相关经营活动。对于此类情况，即使取得了工商营业执照，也属违法，应受到处罚。--虽然取得了工商营业执照，也曾取得环保许可或者其他环保批准文件，由于环境污染等原因该环保许可或批准文件已被依法吊销或者撤销，而擅自继续从事相关经营活动。此类情况属违法行为。例如因经限期治理逾期未完成污染治理任务的单位，被依法停业、关闭后，仍继续从事经营；又如小造纸等“15小”和小火电、小水泥、小玻璃、小钢铁等污染企业按照国务院决定取缔后，仍继续从事经营；如违反《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批、第二批、第三批）规定的期限被强制淘汰后，仍继续从事经营，这些行为都构成违法，并应受到处罚。--虽然取得了工商营业执照，也曾取得环保许可或者其他环保批准文件，但在该环保许可或批准文件有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，而擅自继续从事相关经营活动，此类情况属于违法行为。如《建设项目环境保护管理条例》第12条要求，建设项目在环境影响评价文件批准满5年后方开工建设的，必须报经环保部门重新审核。违反该规定擅自开工的即属于这种情形。对以上几类“单项违法”行为，环保部门和工商部门应依各自职责依法查处：环保部门不仅应对其违反环保审批规定的行为依照有关环保法规予以处罚，根据《无照经营查处取缔办法》第6条的规定，还应在吊销有关环保许可和环保批准文件后在5个工作日内通知工商部门；工商部门则应依法撤销注册登记或者吊销工商营业执照，或者责令当事人办理变更登记。