国外农村社会养老保障制度变迁与模式比较

国外农村社会养老保障制度变迁与模式比较中国养老金网2010-04-2815:35:24内容提示：本文主要通过回顾发达国家与发展中国家农村养老保障制度变迁的过程，分析与比较主要国家的制度模式与特征，重点阐释发达国家农村养老保障制度的“三支柱”模型和发展中国家的非缴费型养老金计划特点，从而为中国农村养老保障制度的改革和发展提供学理和经验支持。一、国外农村养老保障制度的主要类型与模式特征1889年，德国颁布《老年和残疾保险法》，标志着现代养老保险制度的正式建立。二战后《贝弗里奇报告》的出台，则宣告了普遍保障的福利国家理论诞生。从历史进程看，相对于非农产业劳动者的养老保障，发达国家农村养老保障发展也比较滞后，20世纪50年代才开始在德国、日本等发达国家建立。广大发展中国家由于农民收入低、农业人口多、经济条件落后等因素，发展更为缓慢。在全球170多个实行养老保险的国家与地区中，只有70多个国家和地区覆盖到农村人口。总地看，由于各国经济社会条件、历史文化等各不相同，农村养老保障没有统一的模式，在制度设计、财务机制、缴费与待遇水平上呈现多样化特征。1、主要类型一些学者根据农村养老保险制度与城镇养老保险制度的关系，将其划分为三种类型，专门制度型（如德国、法国）、统一制度型（如英国、澳大利亚）、统分结合型（如日本、加拿大）。[1]完全统一型制度的前提条件是农村人口少；在统分结合模式下，养老保险的基本待遇实行全国统筹，与职业关联部分则保留一定的差异；专门制度型则是根据农村从业人员的特征建立单独的制度安排。也有学者根据保障的性质将其划分为：社会保险型（如德国、法国）、社会救助型（如南非、斯里兰卡）、储蓄保险型（如新加坡、智利）。[2]社会保险型模式在欧洲和发达国家盛行，主要有两种形式：一种是针对农村人口设立单独的制度，如德国、法国；另一种是直接将其城市制度向农村延伸，如日本、韩国。社会保险类型国家强调农民养老的“个人责任”，待遇与个人收入、缴费年限相联系，同时，国家对“自助者”给予补助，也就是说，养老首先是个人的义务，然后才是国家与社会的责任。在这些国家，农村劳动力通常被区分为农业工人和农业企业主。农业工人是指在农业企业中被雇佣的人员，因其依靠工资生活，政府常常强制要求参加职工养老保险。农业企业主是指拥有土地所有权的地主及其家属或家庭成员，是真正意义上的农民，可以自愿参加农村养老保险或国民年金。[3]社会救助型主要流行于发展中国家或不发达国家，如南非、斯里兰卡等，由于经济条件的限制，这些国家只能对贫困老年人给予最低程度的基本生活保障，水平较低。在储蓄保险型模式下，农村人口是自愿参加，目前只有少数国家，如新加坡、智利实行这一模式。农民按个人收入的特定比例缴纳保险费，国家不进行投保补助，不负担保险费，只给予一定的政策优惠。综合分析以上两种类型划分，第一种只是根据农村养老保险与城镇养老保险的相关关系划分类型，没有深入探讨农村养老保障的内在特征，有失偏颇。而第二种划分又忽视了发达国家中存在的全民福利型模式，如英国、瑞典、加拿大等。同时，由于实行完全积累的储蓄保险型国家很少，在这些国家，参加储蓄保险的农村人口更少，这一模式不具有代表性。因此，根据本文对养老保障内涵的界定，笔者认为可以将世界上主要国家的农村养老保障划分为福利型养老保障、保险型养老保障和救助型养老保障三类类型。福利型养老保障主要存在于福利国家，按照“普遍性”原则，采取税收筹集，保障水平较高。后两种类型的特征已如上所述。2、模式比较在宏观制度层面，国外农村养老保障可划分为福利型、保险型、救助型三种模式。在微观制度层面，可以从缴费、待遇、给付等制度结构和运行机制方面进行详细比较。（1）收入补充型和收入替代型所谓收入补充型，即养老金只是老年农民生活的补充收入，维持老年生活，还需要其他收入来源。而收入替代型，即养老金基本可以满足农民的老年生活需要。两者的区别在于替代率高低不同。一般地讲，推行福利型养老保障制度的国家，如北欧、加拿大等，农民养老金水平较高，属于收入替代型。而实行专门养老保险制度的国家，即使是法国、德国等发达国家，也是收入补充型。亚洲国家除了日本等经济发达国家之外，农村养老金的替代率普遍较低。（2）非缴费型和缴费型非缴费型模式即养老金受益人无须缴纳养老保险费，费用主要通过税收等其他渠道筹资，如巴西、澳大利亚、新西兰等。缴费型国家主要集中于欧洲大陆，如德国、法国、波兰、奥地利、希腊等。总地看，部分发展中国家和英联邦国家的农村养老保险大都属于非缴费型，资金主要依赖税收等筹资方式。但即使在缴费型国家，来自农民的缴费所占比例也较低，仅为10%-30%，基金的很大部分来自财政资金和其他行业的保障资金。（3）普遍保障型和收入调查型在非缴费型国家，农民获得养老金的给付条件不同。普遍保障型是指，只要是该国农民，在其退休后，即有权享受农村养老保险金，如新西兰等。其背后的理论基础是公民资格理论。收入调查型是指，农民在获得养老金之前，必须接受个人收入或家庭收入调查，只有满足一定条件的人才有领取全额或部分养老金的资格。（4）均一缴费型和收入关联型在缴费型国家中，存在不同的缴费方式。均一缴费型指农民的养老金采取等额缴费的方式，与农民收入等因素没有关联，如德国、波兰。收入关联型指农民养老金缴费额与其收入相关，例如根据应税收入的统一比例，或者按照不同收入档次分别确定缴费额，如法国、奥地利。从实施效果看，由于农业活动缺乏严格的会计核算办法，收入关联型方式很难确定合理的缴费基数和替代率。（5）均一给付型和收入关联型在给付机制方面，均一给付就是养老金待遇按固定金额领取，目前，非缴费型国家和均一缴费型国家的农村养老保险基本上都采用均一给付。收入关联型，即养老金待遇与其收入相关联，与缴费办法相一致，也采取比例制和档次制两种办法，收入关联缴费型国家的农村养老保险模式都采用收入关联给付。（6）现收现付型和基金积累型在财务机制上，农村养老保障可以分为现收现付型和基金积累型。现收现付，通过以支定收，使农村养老保险收入与支出在年度内大体实现平衡的筹资模式。其基本原理是在长期稳定的人口结构下，在代际之间进行收入再分配，即制度内生产性劳动人口负担退休的老年人口的养老费用。基金积累型是以事前融资积累的方式筹集农村养老基金，加上投资收益，以便能支付确定水平的、未来农村养老给付的货币现值。基金积累型强调个人不同生命周期的收入再分配。目前绝大多数国家的农村养老保险基金都属于现收现付型。主要原因是，农村养老保险在资金上对受益人缴费的依赖性小，主要依靠政府财政补贴。总之，无论是发达国家还是发展中国家，农村养老保障主要定位于收入补充而非收入替代型，保障水平适度。福利型与救助型农村养老保障都属于非缴费型，保险型国家则采取缴费方式，但无论是非缴费型还是缴费型，财政补贴是农村养老保障资金来源的主要渠道。非缴费型农村养老保障的给付既可以是普遍保障，也可以收入调查为条件，但对于收入核算比较困难的发展中国家而言，普遍保障型是成本较低的选择。在缴费型国家，均一缴费与收入关联缴费并没有优劣之分，与此对应，则可以采取均一给付和收入关联给付。而全球绝大多数国家的农村养老保障制度，都采用现收现付的财务机制，基金积累型计划较少。二、发达国家农村社会养老保障“三支柱”模型及其特征发达国家具有共同的制度背景，如农村土地私有制、农业人口比例低、国家财政对农业给予大量补贴等。对于农民养老保障问题，有的国家设立单独制度，有的国家将城镇制度延伸到农村，农民都有着很好的保障程度。从内部结构看，根据政府的介入程度和责任不同，可以明显区分出不同的三个支柱：公共年金、专业年金和个人储蓄养老。农村养老保障“三支柱”模型以保险型的日本和福利型的加拿大为代表。1、第一支柱：国民年金（公共年金）发达的工业化国家在公共年金发展变迁中，形成了以德国、英国为代表的两种公共年金模式：缴费型养老保险模式和非缴费型普遍养老金模式。在前一种模式下，通过农业劳动者缴费与国家补贴，为农民建立退休收入保障计划，强调缴费与工资收入、退休待遇的相互联系。如日本的公共年金，面向全体国民，为老年人提供基本收入保障，农民和自雇者必须参加国民年金。参保者每月缴纳一定保费，从65岁开始支付，国民年金的1/3资金和所有管理费用全部由财政承担，2/3来自参保者缴纳的保费。在后一种模式下，政府为每一个老年人提供同等、均一水平的养老金，资金来源于一般税收，以保障其最低生活水平的需要。如加拿大“老龄安全年金”规定，只要18岁以后在加拿大居住至少10年且至今仍居住在加拿大的65岁以上老人，或目前已不在加拿大居住但在其18岁后曾在加拿大居住了至少20年的65岁以上的老人均可获得一笔基本的老龄年金收入，1993年的月给付额为384加元。2、第二支柱：专业性农民养老保险（专业年金）由于公共年金采取现收现付体制，政府财政承担很大压力又很难应对人口老龄化的支付压力，且农民得到的保障程度只有非农劳动者的一半左右，从20世纪70年代以来，一些国家开始为农村居民建立专业性养老保险（专业年金）。农民专业年金一般由政府组织主办，属于地域性保障组织，以农村雇佣劳动者和自营劳动者为对象建立。既有待遇确定型模式（以日本的农民年金为代表，在典型国家中有详细介绍），也有缴费确定型模式，如加拿大的NISA计划。这里主要介绍加拿大的农民专业年金计划。加拿大的农民专业年金也叫收入稳定账户（theNetIncomeStabilizationAccount，简称NISA），是加拿大政府1990年根据“农民收入保护法”授权建立的，意在保证最低水平的农民收入稳定。（1）资格条件：参加NISA计划的人必须拥有或参与一个农业经营实体，并参加日常农事经营，拥有至少10%的选举权或股权。要求填报个人所得税申报书，报告农场经营盈亏。（2）账户设置：参加NISA计划的人都有一个账户，包含基金1和基金2两部分。基金1是参加者的存款账户，基金2是联邦政府与省政府匹配的补助及两个基金存款的利息。投保人允许在基金1中存款的上限是每年农产品销售收入的2%，但不得超过25万加元。政府（联邦和省各出50%）每年向其账户2中存入相同数额的保费补贴。（3）待遇支取：参加者在离开农业部门或者退休时，若事先通知管理者则可以自动享受退休农民年金计划，一次性或逐年提取其账户上的余款。（4）计划的管理：NISA计划由联邦和各省分别签署协议后由省政府具体实施，依法成立全国NISA管理委员会，负责计划的管理和监督。3、第三支柱：个人储蓄性计划所谓个人储蓄性计划，是指农民个人或家庭通过自愿安排，储蓄一部分当期收入或购买人寿保险为老年生活做准备。发达国家一般对个人储蓄性计划采取免征所得税等鼓励性政策。如美国曾立法规定，对于没有职业年金计划的城市雇员与农民给予养老储蓄优惠，储蓄不需纳税。此外，发达国家针对低收入者普遍建立了社会救助制度，退休的农民收入低于国家规定的特定水平可以享受社会救助，成为老年农民生活保障的最后防线。这种计划通常先确定生活贫困线标准，再通过对申请者生活状况的调查，确定具体的给付水平，资源主要来自财政融资。对老年人的社会救助计划与均一给付的普遍养老金相比，具有很强的缓解贫困功能，是重要的收入再分配方式，但由于需要进行生活状况调查，管理成本较高。三、发展中国家非缴费型农村养老金计划发展中国家农村社会养老保障主要由缴费型养老保险与非缴费型养老金计划组成。缴费型养老保险主要在突尼斯、朝鲜、马来西亚、菲律宾、阿尔巴尼亚、越南等国家实行，多数是自愿参保，财政给予补助。但是，由于经济发展水平低下和缺乏财政收入、低收入群体缺乏缴费能力、缺乏管理能力、地理因素和人口分散等因素，导致农村养老保险覆盖率很低，缴费型养老保险在发展中国家运行良好的并不多见。由于多数人口排除在强制性养老保险以外，很多发展中国家实行了非缴费型养老金计划。这些国家包括尼泊尔、印度、纳米比亚、阿根廷、巴西、南非、毛里求斯、乌拉圭等亚洲、非洲和拉丁美洲国家。有的国家采取收入测试办法，如巴西、阿根廷，有的国家则采用普遍保障办法，如毛里求斯、纳米比亚。发展中国家非