公共网络绩效研究综述：组织间网络的视角

公共网络绩效研究综述：组织间网络的视角①马亮（西安交通大学管理学院，西安710049） 【摘  要】组织间网络绩效研究致力于考察多个组织之间构成的网络的结构特征、发展过程与绩效，是近些年来包括社会学、政治学、企业管理、公共管理等社会科学学科非常关注的热点研究方向。基于国际学界关于组织间网络绩效测量与解释的研究成果，本文综述了该领域的相关研究进展，特别是对公共网络绩效研究的贡献做了重点述评，考察了公共管理、公共服务、公共治理中的网络绩效问题。结合我国公共网络的实践与研究状况，本文提出了未来需要重点研究的问题及相应的研究议程。【关键词】公共网络绩效；组织间网络；政府绩效；整体网；治理；研究综述一、引言伴随着新公共管理运动、重塑政府运动等引发的公共部门民营化、企业化浪潮，公私部门伙伴关系、治理与善治等逐渐成为国际公共管理学界的热点研究问题[1]。与此同时，社会网络分析等分析工具也为公共网络研究提供了先进的理论和方法，极大地推动了该领域的研究进展[2]。自1990年代以来，国外公共管理学界对组织间网络的研究一直不断，吸引了一大批学者的加入，并形成了一股庞大的学术浪潮。公共网络研究不仅局限于传统的府际关系和政策网络，而且涉及多部门合作、公私伙伴关系、公共与非营利组织治理等网络研究议题[3,4]。此外，公共安全问题对政府提出的挑战也激发了应急管理网络的研究热情，政府各部门、非营利组织与企业等如何协调一致应对危机，是学者们昀为关切的问题[5]。当前，西方国家公共管理研究前沿可以从2006年6月在比利时举行的“绩效型公共部门：第二次大西洋两岸对话”国际会议（APerformingPublicSector:TheSecondTransatlanticDialogue）中一窥，其下设的绩效预算的绩效、管理绩效与绩效管理、多部门/多组织合作绩效、政治家与公民的绩效、生产力与绩效战略等5个研讨会代表了国外政府绩效研究的趋势。其中，多部门/多组织合作绩效研究就体现了公共管理网络研究的新趋向。从现有文献来看，公共网络绩效的测量与解释日益成为诸多研究汇聚的焦点，也是未来该领域研究的重要方向[6,7]。既然网络和治理已经成为21世纪组织管理的前沿领域，那么如何测量组织间网络绩效？针对不同水平的组织间网络绩效，哪些变量可以提供更为稳健的解释？这些问题将成为继公共组织绩效研究之后的新的学术生长点[8]。本文集合国际学界关于上述问题的研究成果，在综述已有研究的基础上提出未来需要重点研究的问题及相应的研究议程。本文的结构安排如下。首先，对组织间网络的研究历程做简要梳理与回顾，尤其对社会学与管理学的研究进展进行评述。其次，我们将重点对公共网络绩效的测量与决定因素的相关研究成果加以综述，概括研究进展并提出有待探讨的问题。昀后，在结论部分对组织间网络绩效的未来研究，尤其是结合中国情境的研究议题提出建议。                                                             ① 作者简介：马亮（1984—），男，汉族，江苏铜山人，硕士，西安交通大学管理学院博士研究生、西安交通大学绩效管理研究中心助理研究员。研究方向：政府绩效评估、政府管理创新、网络治理。 致谢：作者感谢在《社会网络研究导论》课程中杜海峰教授的悉心教诲，使作者对组织间网络的相关问题产生了浓厚的兴趣。作者还要感谢本刊罗梁波编辑的中肯意见和宝贵建议，这对本文的完善增色颇多。当然，按照惯例，问责自负。  1二、组织间网络：新的研究范式（一）网络型社会的崛起信息技术的突飞猛进、交通手段的日益发达在加快人与人、组织与组织、国家与国家之间的交往和沟通的同时，也在将社会推向网络化。网络跨越了各种边界：国界、部门界限、组织边界。公共管理、医疗卫生、研发与创新、创意产业等都在越来越强烈地依赖组织之间的网络。观察家们认为，社会正在向“网络型社会”（societyofnetworks）迈进[9]。有别于卡斯特对“网络社会”（networksociety）的描述，“网络型社会”强调组织之间构建的网络，而不是基于信息技术和互联网构建的虚拟社会[10]。Raab与Kenis对社会形态的历史变迁进行了考察，发现过去300年的人类社会可以划分为四个阶段（如表1所示）：个体与家族社会、组织社会、网络社会和网络型社会[9]。20世纪末以来，社会的许多方面都发生了深刻的变化，集中表现为网络的兴起。组织间网络指“三个及以上的自治但相互依存的组织自觉组建的集合，致力于实现共同的目的并合作创造产品”[9]。这种网络有别于传统的二元组织关系（dyadicrelations），它已经形成了一种“实在的存在”，代表着一种新型的独特组织形态，而不只是多个组织的简单累积。表1社会形态的历史变迁社会形态个体/家族社会组织社会网络社会网络型社会时期17-19世纪20世纪1970年以来2000年以来经验性发展社会与科技发展工业革命、个体的日益专业化官僚制组织的崛起、组织性整合全球化、信息技术革命、Web1.0、组织的日益专业化Web2.0、网络融合组织形态自在的组织自为的组织自在的网络自为的网络身份个体身份个体与组织身份个体与组织身份个体、组织与网络身份法人个体 个体与组织个体与组织个体、组织与网络组织形态的延续性个体寿命与家族延续 永续性的永续性的暂时的竞争主体个体大型组织组织与联盟网络、组织的集合主要控制方式文化或家族控制、私人控制正式的官僚控制产出控制、声誉控制自我控制、声誉控制理论与方法论发展附加的分析单元个体与社团组织双边关系及自发产生的网络自觉创造的网络附加的研究方法观察与理论推演基于属性变量的统计分析基于关系变量的网络分析网络层面属性统计分析重要的理论概念一般社会学理论科学管理、权变理论、新制度理论交易成本理论、资源依赖理论网络理论（整体网）资料来源：Raab与Kenis[9]。 2Raab与Kenis借用马克思的“自在”（ansich；initself）与“自为”（fürsich；foritself）的概念，将网络区分为两种[9]：“自在的网络”，属于偶发性、自发性的网络，它还没有形成一种集体共识和身份认同；“自为的网络”，代表了一种自觉创造、目标导向的网络，它已取得了社会认同。他们认为，自为的网络作为一种独特的组织形态，是未来研究的关注焦点。（二）“空心化的国家”与公共服务的网络化在社会日益网络化的同时，政府却在逐渐“空心化”。20世纪末，世界主要国家都经历了一场政府改革运动，旨在打破政府对公共事务的垄断，变革公共管理与公共服务的方式方法，从而形成了公共管理与公共服务的新局面[11]。政府不再是公共服务的唯一提供者，通过签订契约进行外包，非营利组织和企业也可以提供公共服务，甚至比政府做得更好。公共管理世界的日益复杂和多变，也使政府无法仅凭一己之力来满足公众日益高涨的现实需求，迫切需要其他部门的参与共治。公共服务日益成为一种合作生产的结果，没有一个组织能够生产单个客户需要的所有服务。甚至在某些领域，政府已经没有了坚持存在的必要；在那里，志愿型社团更加富有成效。由此，社会形成了奥斯特罗姆所预言的“多中心治理”（polycentricgovernance）的形态，改变了公共领域的结构与面貌[12]。企业和非营利组织对政府原有势力范围的不断“入侵”，正在逐步使政府“空心化”（hollowingout）[13]。许多公共服务都不再由政府提供，公民也转而成为取代政府提供公共服务的企业和非营利组织的“顾客”或“客户”，喻示着“空心化的国家”（HollowState）的形成。Milward与Provan在1990年代初较早提出了“空心化的国家”这一概念，用于替代传统的“行政国”（AdministrativeState）或“官僚制国家”（bureaucraticstate）的概念[14]。正如Milward所言，“空”这个形容词指代了20世纪的许多问题，如“虚伪的人”、“空虚的政治”、“空洞的公司”等。空洞的公司指经理人不再依赖于内部生产，而是通过转包商网络的新型组织形式进行管理。空心化的国家作为一种隐喻，指公共部门越来越依赖于通过同非营利机构与私营企业之间的契约关系，提供纳税人支付的物品和服务[15]。空心化的国家意味着政府与其资助的服务之间分离程度的提高，也即资金的来源和使用之间的层级数量的增加。通过逐级承包，政府已很少直接生产和提供公共物品和服务，而是由与其签订外包契约的非营利组织和私营企业完成这些任务。因此，空心化的国家可以指任何政府依赖其他组织进行合作生产和服务供给的形式[16]。在极端情况下，空心化的国家可以使政府将其所有生产能力外包给第三方，而只保留其谈判、监督和评估契约的职能。传统的政府职能是管理并控制其等级制，而空心化的国家的中心议题在于安排网络[14]。空心化国家的公共政策更加依赖于治理而非政府，政府只是提供公共服务的形式之一。通过外包，政府可以实现奥斯本和盖布勒所宣扬的“掌舵而非划桨”的角色[17]。这种状态充满灵活性和适应性，可以随需应变，而且风险也大为降低，因为合同可以随时更改。一些人对此表示担忧，认为行政机构在这种治理框架中的地位在日益弱化[18]。但更多的学者则承认了这种发展趋势，并开始谋求新的研究视角。例如，Frederickson与Frederickson就探讨了测量空心化政府绩效的问题[19]。（三）网络研究的范式变迁传统的社会学和组织理论研究，将个体和组织做原子化的处理，单纯考虑个体属性的相互关系。随着关系、网络等日益引起学者们的关注，网络化取代了原子化，并成为新的分析逻辑和研究范式[20]。上述研究共同汇聚形成组织与管理研究的网络观，喻示着一场研究范式的变迁。组织间关系的研究大致经历了三种分析层面的变迁[21]。昀初，学者们主要对成对组织之间关系（bilateralties）的分析，主要考察一对对组织之间的互动关系。随后，人们将研究 3延伸到对某个核心组织的一系列双边关系的考察，以某个组织为中心探讨它与其他组织的关系，属于个体中心网（egocentricnetwork）研究。目前，学者们开始关注将多个组织联结在一起的整体网（wholenetwork）研究，从而真正将分析层面从组织提高到网络。整体网是指为了实现共同目的而由多个组织通过多边关系予以联结构成的网络，网络成员高度自治，相互之间可以采取多种形式建立连接[22]。不同于传统的从组织层面（行动者或节点）进行分析的视角，整体网则更加注重从网络层面（关系、结构或网络）展开研究。组织间网络研究逐步成为网络研究的热点，如Raab与Kenis对1988-2008年科学网的检索共识别了571篇组织间网络研究的论文，发现有关研究持续升温，特别是在2000年以来取得了突破性的进展[9]。我们可以根据网络研究的不同层面将组织间网络研究分为四种模式[22]：（1）考察组织间关系中某个组织的特征对另一个组织的影响；（2）研究核心组织对网络形成和发展的影响；（3）分析网络对其中的组织的影响；（4）在网络层面考察网络特性对网络绩效的影响（如表2所示）。表2组织间网络研究的分类体系因变量或结果焦点自变量或输入焦点单个组织组织的集合/网络组织变量组织通过双边关系对其他组织的影响单个组织对网络的影响关系或网络变量网络对单个组织的影响整体网或网络层面的交互作用资料来源：Provan、Fish和Sydow[22]。Raab与Kenis对“网络理论群”（networktheories）与“网络理论”（networktheory）进行了区别（如图1所示），认为前者将网络特征作为因变量（Y），考察其他变量对网络特征的影响，属于网络层面的分析；后者则将网络特征视为自变量（X），考察它对结果的影响，仍然没有摆脱将组织和双边关系视为分析单元的窠臼[9]。他们鼓励“网络理论群”的进一步研究，因为目前对这一方向的探讨还极为匮乏。环境条件 网络特征 结果 网络理论 网络理论群 图1网络理论的分野 资料来源：Raab与Kenis[9]。Berry等综述也认为，从已