我国政府绩效评估研究综述

我国政府绩效评估研究综述摘要：政府绩效评估有利于发现政府工作中的缺陷，引导、制约和规范政府行为，提高政府的服务能力。在这一领域中，我国部分专家学者及政府工作人员进行了各方面的研究和实践，取得了不小的进展。本文对政府绩效评估的定义、绩效评估的指标构建、绩效评估主体、绩效评估存在的问题及解决途径等方面的研究进行综述。关键词：政府绩效评估定义体系构建综述20世纪70年代,西方发达国家为解决经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府满意度下降等问题，掀起了重塑政府（reinventinggovernment）运动。在这场政府改革运动中，政府绩效评估开始大规模应用并受到许多国家的重视和关注。在世界潮流的影响下，我国也开始了对政府绩效评估和管理的研究与实践。从2005年开始，温家宝总理在历届政府工作报告中分别提出了要“抓紧建立科学的政府绩效评估体系”、“实行政府绩效管理制度和行政问责制度”、“大力推行行政问责制度和绩效制度”、“推行政府绩效管理制度”，证实我国政府绩效评估和管理相关研究已经产生了积极影响。一．政府绩效评估的定义对于政府绩效评估的定义，大部分学者有着不同的理解。中国行政管理学会联合课题组对政府绩效评估的定义为：运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。[1]彭国甫认为，政府绩效评估的核心是绩效，其基本的评价标准是服务质量和社会公众的需求得到满足的程度。这一观点涵盖了公共责任和顾客至上的管理理念。[2]李阳认为，政府绩效评估是对政府公共部门的工作效率、管理能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等进行的分析与评价,是对政府管理过程中投入和产出所反映的绩效做出的评定和等级划分。并对绩效评估和绩效管理的区别进行了分析：绩效评估强调的是考核,关注的更多是结果,就是强调结果而忽视过程；绩效管理体现的是管理的整个过程,它注重的是过程,通过过程来控制结果。绩效评估的流程主要有两个:绩效目标体系的设置,绩效评估结果的回报。绩效管理比绩效评估多了两个流程——绩效实施的跟踪和辅导,绩效状况的反馈和改进。[3]卓越、赵蕾认为，绩效评估是根据预定的管理目标,运用一套力求全面、客观、公平的评估指标,对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评,不仅可以反映管理信息,而且可以通过对管理结果的多维度比较,形成压力、产生激励、提高管理绩效。绩效评估在绩效管理工具箱中发挥着基础工程、技术核心、运行导向和推动机制等多重价值效应,对于绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合同和绩效审计等绩效管理工具普遍持续地起着决定、促进或保障的元工具作用。而政府绩效管理就是以绩效理念为导向,以绩效评估为最基本的工具,着重体现方法、技术和工具特征,可以在政府管理的诸个环节中体现出来的管理系统和管理机制。[4]二．政府绩效评估指标体系的构建政府绩效评估指标在整个绩效评估体系中处于核心地位，要全面正确地衡量政府绩效，就必须选择具有代表性的绩效指标，形成一个完整的政府绩效评估体系。近年来，关于政府绩效评估指标体系构建的研究非常多。部分学者致力于构建一套通用的政府绩效评估指标体系，而部分学者则认为，政府绩效评估指标体系应存在差异。国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一套适用于我国地方政府绩效评估指标体系。该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，由经济、社会、人口与环境、经济调节、市场监察、社会管理、公共服务、国资管理、HR状况、廉洁状况、行政效率构成的11个二级指标以及33个三级指标构成，适用于全面系统地评估我国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况。[5]卓越从操作的角度把政府绩效评估的指标体系分为了三个层级架构：一是要素指标，即只适宜定性分析的有关政府对外社会管理方面的职能；二是证据指标，即反映具有导向性、发展性特征，同时又具有不确定性特征的工作业绩内容；三是量化指标，即主要从数量统计的角度反映工作业绩。[6]倪星将政府绩效评估体系分为了人力资源、财政资金、政府行政能力、政府廉洁度、政府服务能力、政策制定与执行状况、经济发展水平、人民生活质量、政治民主程度、社会稳定与秩序、生态环境、科教文卫12个领域65个指标。[7]付中秋认为，绩效评估的一般标准及其指标体系,除了3E(经济指标、效率指标、效益指标)以外,政府绩效管理更注重质量指标、公平指标、回应指标、责任指标、公民满意度指标,等等。[8]王立军提出当前科学的绩效管理的构建必须把握以下原则：第一，绩效指标要全方位体现政府的职能，政府不仅仅是要效益，它应该要更加注重公平。同时也多层次考核政府绩效，因为政府绩效不仅仅是经济绩效，还包括了政治绩效、文化绩效等。第二，制定的指标要充分考虑定量与定性的结合，只有这样才能合理分析政府的绩效。第三，政府的考核指标要具有可操作性，不要太笼统或者太抽象。[9]李阳认为，绩效指标体系的基本要素包括指标本身的提取和指标目标值的设置,它来源于地方政府在一定时期内工作发展的战略目标和规划。绩效指标的设定必须有层次性,从上到下,层层分解到部门、岗位,而被评估的一方,需要根据分解的指标和目标,结合实际情况,提出意见和建议，从而形成上下循环的信息流,通过“沟通”的方式,将管理者的意图和工作人员的操作进行了充分的传递。绩效指标要符合“SMART”目标原则,即:Special（工作目标是准确界定的）;Measurable（工作目标是可测量和评价的）;Agreed（工作目标是双方认可的）;Real-istic(工作目标是可达到但有挑战性的);Timed(工作目标是明确规定了最后期限和回顾日期的)。同时,绩效指标的设计要考虑到与发展导向相一致,强调发展目标既可满足社会、组织发展需要,也可为个人、部门或团队赢得利益。[10]刘昕认为，应摆脱对不同的政府机构或部门采取完全统一的绩效考核标准的思想,在制定各级政府以及各个政府部门的绩效考核指标时,应尽可能考虑到相关一级政府以及政府机构在使命、战略发展方向、实际情况以及绩效基础等方面的差异,因地制宜地制定绩效考核指标和标准,在达到各项基本绩效要求的前提下,能够突出特色和个性,并且鼓励所有的政府部门都积极追求绩效的改善,而不是看谁的运气更好,能占据更好的资源或享受更好的历史基础。[11]三、政府绩效评估的主体的选择绩效评估主体是评估结果的唯一出处，其认知方式、心理特点和情绪态度等个体特征均会对评估结果产生影响。因此，评估主体的选取直接关系到绩效评估的科学性、公正性和客观性。大多数学者都认为绩效评估主体应该多元化，但对于评估体系中各类主体的构成及比重，看法却不尽相同。卓越认为，评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，因为任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时,具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限。公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自己以及其他一些相关评估组织等。并提出，公民或者是公共相对人作为公共部门绩效评估的主体是一个复合体,要讲求科学构成。首先,相对人要有一定的参加数量。其次,相对人成分要有适当的结构。[12]吴建南认为，评估主体的选择首先应考虑拥有相关信息和知识的主体，其次可以从评估对象涉及的利益相关者中选取(上级、同级、服务对象等)，或者从与评估对象不存在利益关系的群体中选取(第三方独立)，以及组成多元化的评估主体组合，如人力资源管理广泛采用的360度绩效评估。[13]彭国甫将政府绩效评估的主体分为外部评估主体体系和内部评估主体体系。前者是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系，包括政党评估、国家权力机关评估和社会评估等；后者是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分，其中专门评估主要包括人事部门的评估和审计机关的评估。并赞同建立以社会公众为本位的政府绩效评估体系，认为政府的服务态度、服务质量、服务水平如何，政府的绩效怎样，政府的服务对象——社会公众有着最直接、最真实的感受，社会公众最有发言权，政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制。[14]谢吉晨、赵军锋认为，政府绩效评估主体必须具备独立性、权威性、专业性、成熟的政治理性以及评估成本低廉性等方面的特性要求。第三部门应是“最佳的”政府绩效评估主体。[15]徐双敏认为，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，不仅完善了政府绩效评估体系，显著提高了政府绩效评估结果的客观性和公正性，还在改善政府形象，增强政府能力，促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。目前“第三方评估”模式主要有:高校专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式和民众参与评估模式四种。[16]四、我国政府绩效评估实践存在的问题及其解决途径我国政府绩效评估起步较晚，发展较慢，在政府绩效评估实践中，尽管取得了一定的成效，但还是存在不少问题，需要进一步的完善。许多学者对我国绩效评估存在的问题及解决途径进行了研究。周丽婷等人认为，我国地方政府绩效评估面临的困境：一是对绩效评估的认识不足,缺乏强有力的法律保障；二是公众参与程度不高,评估主体单一；三是绩效评估制度不够完善,评估指标体系不健全；四是区域发展不平衡,绩效评估方式落后。对于如何完善我国地方政府绩效评估，她认为，要从推进立法、加强考评队伍建设、健全评估指标体系、优化评估技术和方式等方面,全面推进政府绩效评估。[17]蔡立辉认为，我国政府绩效评估在实践中的主要问题有：评估主体的制度建构不完善；评估目的不明确,激励与约束机制不健全；没有建立科学、综合的指标体系；重形式、轻效果,成为新的形象工程；评估程序没有规范化,存在着随意性；评估过程具有封闭性、神秘性,缺乏透明、公开；制度化程度偏低。[18]周志忍认为，绩效评估着眼于政府份内职责而不能越位；评估应成为克服“运动式行政管理”的有效手段而不是助长运动式管理；绩效评估应体现与组织使命的相关性；绩效评估应体现公民为本、结果导向、公开透明等原则。[19]彭国甫、张玉亮从工具理性与价值理性的角度，分析了地方政府公共事业管理绩效评估实践中工具理性和价值理性失衡所带来的问题:其一,有的评估目标定位不准确、不科学，为了评估而评估,把评估当作秀,视评估为领导的新的政绩工程。其二,有的评估指标具有明显的泛经济化倾向。其三,有的评估指标具有明显的泛经济化倾向。其四,有的评估结果的运用具有盲目性和随意性。并分析了成因，提出应追寻工具理性与价值理性的整合,推动地方政府公共事业管理绩效评估向以民为本、崇德为先、知行合一的方向发展。具体要求有：把提高民众满意度作为地方政府公共事业管理绩效评估的根本使命；科学测定评估所产生的影响和价值；建立健全公民参与机制,着力推进评估制；培养评估主体求真务实的品格；建立臻美完善的评估指标体系；规范评估结果运用,发挥其向善的导向功能；实现评估目的与评估手段的统一以及评估理论与评估实践的统一。[20]五、述评政府绩效评估有利于发现政府工作中的缺陷，引导、制约和规范政府行为，提高政府的服务能力。目前我国在政府绩效评估研究领域中，几乎所有较为重要的分支领域都有所涉及,但多数文章过于重视全面性和系统性，偏重于介绍已有的研究成果，对特定领域或选题的深入探讨较少，实证研究也较少。在这个应用性强而基础相对薄弱的领域，想要更有效地指导实践工作，必须进一步在研究的细化和专门化上下功夫。参考文献：[1]中国行政管理学会联合课题组:《关于政府机关工作效率标准的研究报告》，《中国行政管理》2003年第3期[2]彭国甫：《对政府绩效评估几个基本问题的反思》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2004年第3期[3]李阳：《从绩效评估到绩效管理:地方政府管理的转向》，《江苏行政学院学报》2007年第5期[4]卓越、赵蕾：《绩效评估:政府绩效管理系统中的元工具》，《公共管理研究》第6卷[5]国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组：《地方政府绩效评估体系浮出水面