第6章组织考核

第四章基于利益相关者的非营利组织绩效评价的内容56-884.1非营利组织绩效评价的要素模型56-604.2非营利组织的财务绩效评价60-684.3非营利组织的过程绩效评价68-714.4非营利组织的政治绩效评价71-814.5非营利组织的服务绩效评价81-88第五章我国非营利组织绩效评价的关键指标体系88-1025.1非营利组织绩效评价标准88-915.2非营利组织绩效评价的指标要素91-945.3非营利组织绩效评价指标体系的设计原则94-955.4基于利益相关者的非营利组织绩效评价指标体系的构建95-1005.5绩效评价的评价、权重与评价方法选择100-102第六章我国非营利组织绩效评价方法102-1126.1非营利组织绩效评价的一般方法及其利弊分析102-1066.2基于利益相关者的非营利组织绩效的模糊灰色综合评价法106-112第七章我国非营利组织绩效评价的实证分析----以某职业技术学院为例112-1217.1民办高校----一种特殊的非营利组织112-1137.2某职业技术学院绩效的模糊灰色评价及其体系构建113-121第八章我国非营利组织绩效、绩效评价的改进策略121-1338.1我国非营利组织绩效的改进策略121-1278.2我国非营利组织绩效评价的改进策略1非政府组织评价的组织体系（权力）2非政府组织评价内容3非政府组织评价方法4改进5实例分析第6章非政府组织的绩效评价研究当今社会,非政府组织与营利机构、政府构成“三足鼎立”之势。非政府组织为社会提供准公共产品,缺乏明确的利润底线、对利益的剩余索取权,服务对象对产品或服务的知情权也颇为欠缺;非营利组织自身自律、互律机制的缺乏,使得“志愿精神”不时被“志愿不足”所掩盖。因此,非政府组织缺乏企业那种科学、明确的绩效评价指标。尤其在我国,随着市场机制的逐步完善、政府职能的转变,非政府组织尽管发展势头相当迅猛,但其合法性和法律地位的取得,历史还极为短暂,有关非政府组织的诸多法律法规仍在制订或修订之中。我国非政府组织管理研究既红红火火又“弱不禁风”,无论在研究广度还是在研究深度上,都与企业管理、公共管理不在同一“起跑线”上。非政府组织绩效评价同样如此。非政府组织的特点决定其组织价值体现在促进社会发展的贡献上，考核的指标与方法不同于企业产出，非政府组织人力资本群体价值对组织价值创造起到主导作用。用优势前沿面与劣势前沿面结合的方式对人员的工作状况进行评价，并借助管理有效性分析，消除由于客观基础条件的优劣而造成的影响，做到真正体现由于经营管理而产生的业绩的好坏。可使所有的职工都明显地处在不进则退的状态中，基础条件好的人员不能高枕无优，基础条件差的人员也不会感到追赶无望，因为只要进步幅度大，也会得到较高的二次相对效益指标。6.1非政府组织绩效评价的构架体系6.1.1民众本位的权力划分非政府组织绩效评价是20世纪70代以来在英、美等国的公共管理改革中形成和发展起来的一种有效的管理手段和工具，在促进非政府组织转变理念、提高工作效率和公共服务质量、控制运作成本等方面取得了显著的成效。20世纪末，我国有些非政府组织也开始尝试运用绩效评价工具提高其管理能力和工作水平，并积累了一定的经验。但由于缺乏整体的战略规划、统一的政策指导、规范的组织管理，致使我国非政府组织绩效评价实践难以取得突破性进展，与我国推进非政府组织改革要求相差甚远。其中，非政府组织绩效评价中的“三权”及其归属混乱不清是普遍存在的一个问题。非政府组织绩效评价中的“三权”是指评价管理权、评价组织权和具体评价权。评价管理权是指政府部门或其董事会、大股东依据相应的政策对非政府组织绩效评价活动进行宏观管理的职权，主要是对非政府组织绩效评价组织机构的管理；评价组织权是评价组织机构对非政府组织绩效评价过程的总体设计和组织实施，并综合得出最终评价结论的权力；具体评价权是指选定的评价主体借助一定的评价手段，根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对非政府组织管理过程中所反映的绩效进行核定和裁量，得出个性评价结果的权力。从理论层面上看，几乎没有专家学者对政府绩效评价中的“三权”问题进行专门研究，只是在研究在非政府组织绩效评价的其它问题时对此有所提及，出现了“三权”的界定不统一，甚至彼此矛盾的混乱现象。就笔者所查阅的文献来看，大部分专家学者没有准确区分评价管理权和评价组织权，往往认为非政府组织绩效评价的组织者就是评价的管理者；还有些专家学者认为评价织者就是具体评价者，自然就把评价组织权和具体评价权等同起来。从实践层面上看，近年来，我国一些非政府组织开展的所谓“测评”、“行风征求意见”等还带有强烈的“政府主导”色彩，没能真正发展成为“民众本位”的评价，原因之一就是这些非政府组织绩效评价活动往往没有界限清晰的评价管理者、评价组织者和具体评价者，也就没能够把评价中的“三权”问题理清楚。具体表现在：第一，评价管理者和评价组织者混淆不清或者合二为一，非政府组织绩效评价实际上无人管理，评价组织者想怎么组织就怎么组织，想怎么评就怎么评。第二，评价组织者和具体评价者混淆不清，评价组织者的权力放大，评了不该自己评的事。再加上有些评价组织者就是被评价对象，这自然就造成“贴金”、“搽粉”等放大成绩、缩小问题的情况。第三，非科学的选择具体评价者而带来的具体评价权的错误行使，使得本处于核心地位的具体评价权从属于评价组织权，具体评价者对评价活动丧失信心，甚至百般抱怨。这些情况的存在，严重地影响到评价结果的科学性和可信度，影响到非政府组织绩效评价的深入开展。因此，科学划分非政府组织绩效评价的管理权、组织权和评价权的归属及“三权”之间的关系问题，对推动我国非政府组织绩效评价活动健康有序地运行具有极其重要的意义。具体评价权来源于人民主权。人民主权论是以马克思主义关于“人民是社会的主人”、“人民群众是历史的创造者”等理论为依据的。我国宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，“人民依照宪法规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务、管理社会事务”，并权有监督国家机关和工作人员。因此，对地方政府公共部门管理过程中所反映的绩效进行核定和裁量，并提出自己的建议和要求是人民主权的内在要求和具体表现。评价管理权来源于行政权力，即行政主体所享有的合法资格与相应的国家强制力和约束力。从法理上来说，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关是立法机关的执行机构，从宏观上对政府绩效评价活动进行管理是政府职能的组成部分，政府绩效评价管理机构（管理办公室或管理委员会）拥有的评价管理权来源于宪法和法律，是政府机构对政府绩效评价活动的依法管理。评价组织权本来也是政府职能的组成部分，而这一权力归属于评价组织机构实际是政府在行政体制改革中转变职能，向市场和社会分权的客观要求和结果表现。（改为非政府组织）6.1.2善治与非政府组织评价体系具体评价权是政府绩效评价活动的基础，评价组织权是政府绩效评价活动的核心，评价管理权是对评价组织机构的约束，是政府绩效评价科学、健康运行的保障。这三者既相互独立，又相互联系，构成一个有机的体系。（1）具体评价权是政府绩效评价活动的基础在政府绩效评价中，评价主体的具体评价得出的个性评价结果是评价组织机构进行综合评价得出最终评价结论的前提和基础。没有具体评价，综合评价就无法开展，不能形成最终评价结果。（2）评价组织权是政府绩效评价活动的核心评价组织权的核心地位主要表现在以下几个方面：第一，政府绩效评价能否顺利达到预期的效果，在很大程度上取决于评价的组织和筹划，评价组织权是评价活动正常开展的保证。第二，评价过程的组织和设计，直接体现了绩效评价的价值取向，从根本上决定了政府绩效评价的科学性和可信度。第三，指导评价主体的具体评价活动。第四，如图2所示，评价组织机构在评价主体的具体评价基础上进行综合评价得出最终评价结论是评价的又一次深化和升华，是重要的民意汇集和凝聚机制，其结论将成为政府部门改善决策、改进方法、提高工作能力和效率的直接依据。（3）评价管理权是政府绩效评价科学、健康开展的约束和保障政府绩效评价管理机构在不直接干预具体评价活动的前提下，从宏观导向、基本准则、运行程序、运行机制等方面规范绩效评价过程，监督评价实施，协调各方关系，可以保证评价的科学性、客观性和公正性，保障评价活动的顺利进行。我们认为，一般情况下，政府绩效评价中的这三种权力应分属于不同的评价参与者，通过明确其各自的权责界限，形成制衡机制。但在某些特殊情况下，参与者可能集双重身份或多重身份于一身，比如，有时评价组织者同时又是评价主体；有时评价管理者同时又是评价组织者，这样，就会出现权力集中的情形。另外，也存在评价参与者之间协商分权的情况，这些都是我们在具体的评价实践中应该予以认真考虑的。四、研究“三权”问题的意义1、有利于明确政府绩效评价各参与者的权责界限，规范各参与者的行为。政府绩效评价是程序复杂，同时具有很大的利益相关性的一项系统工程，涉及多个参与者。准确地界定“三权”的归属及其具体内容，明确政府绩效评价各参与者的权责界限，能有效地解决政府绩效评价中的错位、越位和缺位问题，更好的指导评价实践的进行。2、有利于实现权力制衡、权责统一。政府绩效评价的“三权”分属于不同的评价参与者，每一类参与者各司其职、各负其责，可以有效地实现权责制约与平衡，防止由于权力集中而产生的种种弊病，保证绩效评价过程的科学性、透明性，提高评价结果的可信度。另一方面，也有利于提高每一类参与者的评价责任感，激发其参与热情，共同做好政府绩效评价工作。3、有利于实现政府、社会、公民良性互动的善治的社会治理结构。政府、社会、公民的有效融合已经成为当代重要的治理模式，市场能做好的事，让市场去做；社会能做好的事，让社会去做。政府部门在做好宏观监管和服务的基础上，把绩效评价的权力向社会其他组织和民众分离，是善治的具体体现。2、“三权”的归属后现代国家的治理理论强调权力的正和博弈或双赢，强调国家提供服务下的多元分权管理，提倡政府与市场、非政府组织和公众在内的多元主体通过合作、协商、伙伴关系对公共生活进行合作管理，以实现“善治”的状态[1]。据此，我们认为：政府绩效评价的监督管理者，即政府内部成立的专门的政府绩效评价管理机构（管理办公室或管理委员会）的主要职责是对政府绩效评价活动进行宏观管理，拥有评价管理权；政府绩效评价组织机构的主要职责是组织而不是评价，拥有评价组织权；政府绩效评价主体在组织机构的组织协调下负责具体的评价工作，拥有具体评价权。如图1所示：二、“三权”的具体内容分析1、评价管理权评价管理权包括以下几个方面：（1）明确地方政府绩效评价在促进政府绩效改善、提高政府执政能力中的重要作用。如美国、日本等发达国家已率先以法律等形式肯定了绩效评价在科学研究管理中的作用[2]。（2）加强对地方政府绩效评价组织机构的监管。对评价组织机构的监管，目标是保证绩效评价过程的公开透明性、评价方法的科学性和评价结果的可靠性。具体做到以下几点：①建立健全评价监督机制。②实行全面监督。③实施全过程监督。④对绩效评价的评价。必要时，政府绩效评价管理机构还可以采用一定的方式，组织一定的力量对评价组织机构的评价活动进行评价。（3）强化实施并不断完善政府绩效评价制度，并要积极预防政府绩效评价中可能出现的负面影响。具体包括：①促进评价结果的有效利用，促进政府改善决策过程，改进管理方法，提高工作能力和工作效率。②要对评价的频度、评价工作进行的深度作出谨慎的规定，以防止“评价疲劳症”。③要防止评价指标的片面性和方法的非科学性。（4）为地方政府绩效评价组织机构提供有效服务。新公共服务理论在民众生活的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论的基础上，提出了政府是提供服务而不是掌舵的原则，即公共管理者应重视帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会[3]。从这个角度，地方政府应该为绩效评价提供其正常运行所必备的外部法制环境、舆论环境、文化环境、信息环境以及资金和技术支持。具体包括：①加强