论政府及其部门的绩效管理

1论政府及其部门的绩效管理公共部门绩效管理，是发达国家目前正在实施的一种政府管理的机制和措施。大家更喜欢听政府管理新理念、新模式和宏观战略层面的东西，但操作层面的东西同等重要。面对五光十色的“新理念”万花筒，人们难免产生一种困惑：许多行政学早期文献中频繁出现的提法和概念如民主、参与、市场机制等，怎么就成了当代政府管理的全新理念？在我看来，许多政府管理的新理念并不是全新的东西。然而，正是特殊的时代背景和新背景下的特殊体现方式，赋予这些似曾相识的“老”概念和提法以新的内涵，使之成为“新”的理念。因此，理解和领悟当代政府管理的新理念，必须把这些概念和提法置于独特的历史背景中，必须深入了解新理念在政府改革实践中的具体体现方式。其次，操作层面的技术有助于理念的落实。任何管理理念必须有相应技术的支持才能辅诸实践。举例来说，没有合同外包、市场检验、凭单制、BOT等具体形式，公共服务的市场化就无法落实；没有科学的绩效评估，结果导向就会流于空谈；没有公民需求的科学分析和顾客满意度调查，“以公民为中心”或“顾客为本”只能是空洞的口号。今天讲几个基础的问题：政府绩效与绩效管理，就是一些基本概念、概况和背景；战略规划；年度绩效计划；绩效评估、报告和信息利用。政府绩效与绩效管理依次讲四个问题：政府绩效的含义与层次；政府绩效管理的基本框架；绩效管理在政府改革中的地位；发达国家绩效管理在实践中的特点。2政府绩效就是政府管理活动所取得的成就或产生的社会效果。政府绩效是分层次的：宏观、中观、微观。今天我们主要关注的是微观层次的政府绩效。从微观层次来讲，政府绩效表现为三大方面：经济、效率、效益，其中效益包括质量、社会效果、公民满意等内容。在美国总审计署（现更名为“政府责任办公室”）看来，绩效管理是由相互联系的三大环节所构成的动态过程：一是确定使命和所期望的结果；二是设计绩效测度和制订年度绩效计划；三是绩效评估、报告和利用相关信息来改善政府绩效。可以说，绩效管理是由不同的环节和要素构成的一个动态过程，目的在于提高政府绩效。在不同国家和不同组织，绩效管理的环节和要素是不同的。从展示的两个框架图中可以看出，弗吉尼亚州费尔法克斯县政府绩效管理的过程与环节和联邦政府就不一样。当代发达国家的政府改革广泛而激进。就改革的内容而言，首先是政府职能的调整或卸载（off-loading），就是把政府不该管也管不好的事放手给市场和社会处理，主要涉及政府角色和职能的重新定位；其次是对政府“份内职责”的管理和改革。这涉及到三个方面：组织结构变革、政策变革和管理变革。发达国家的政府机构基本上是稳定的，改革侧重于管理层面的流程和技术，与我国的行政改革侧重于机构调整不同。政策改革当然重要，但主要涉及高层决策者，多数机构的改革还是集中在管理变革的层面。此外，强化管理有一系列的组织保障和制度保障，包括《首席财务官法》、《政府绩效与结果法》，联邦政府设立“以绩效为基础的组织”（performance-basedorganization），以及设立“总统管理委员会”等。可以说，管理层面3的改革是当代发达国家政府改革的侧重点，绩效管理是管理改革的最有效的工具之一。发达国家政府绩效管理的实践特征可以归结为四点：法制化、规范化、有效的交流合作机制、广泛的社会参与机制。这里无法展开讨论，仅谈法制化。我想强调的是，仅有法规的存在并不能保证法制化的实现，法律要相当的具体，还要有一系列制度安排来保证法律的落实。以美国的《政府绩效与结果法》为例，它的特色在于相当具体：明确提出了立法针对的三大问题，追求的六个目标，规定了部门战略规划、年度计划、绩效报告的主要内容。此外，该法律还对监督主体、试点选择的原则、试点评估的时间等作出了具体的规定。至于实施法规的组织制度保障，包括白宫“管理和预算办公室”（OMB）负责技术指导，总审计署（GAO）代表国会对各部门的绩效管理进行审查，国会根据各部门的绩效报告和年度计划批准预算，如此等等。绩效战略规划规划的重要性不言而喻：中国有句格言叫“凡事预则立，不预则废”。美国人更进一步，“疏于规划无异于在规划着失败”。绩效规划有两类，战略规划和年度计划。按照《政府绩效与结果法》，战略规划须有四个要素：系统的使命陈述（missionstatement）、目标体系的确定、手段与策略表述、外部因素和内部风险分析。在绩效管理中，“使命”指组织肩负的历史责任或追求实现的终极目标，它是组织存在的根本理由。使命当然以组织职责为基础，但又有所不同：职责主要回答管什么，使命则关注履行职责要达到的目的，即部门管理能给社会带来什么。使命陈述一般比较简单和笼统，比如说美国空军《20年战略4规划》中的使命陈述是“通过对天空和外空的控制和探索来保卫美国”；又如美国商务部的使命陈述。使命虽然笼统，但非常重要：第一，反映了一种理念的变化。传统的部门职责定位模式往往是“依据XX法律，行使XX权力，管理XX职能领域”。使命陈述显然进了一步：授权机关或公民会从中“得到什么”。换言之，传统做法满足于明确部门的“权力”和“地盘”（即职责领域），新理念则突出义务、责任和追求的最终目标，其核心是摆正政府部门在社会中的角色和位置。第二，使命是绩效管理其他环节的依据和基础。使命明确后，下一步是目标体系的确定。首先是目标的层级体系，实践中一般分为三个层次：战略目标（strategicgoals）、总目标（generalgoals）、绩效目标（performanceobjective）。我们来看美国交通部的目标体系，它有5个战略目标：“更安全的交通、更便捷的交通、全球链接、环境指导、创造卓越（即交通部要在内部管理方面成为典范）”。“更安全的交通”再划分为五个总目标：高速公路安全目标——2008年以前，高速公路事故死亡率降低到亿分之一（即车辆平均行使每1亿英里发生事故死亡1人次），大型货运卡车重大事故死亡率降低到亿分之1.65。航空运输安全目标——2008年以前，商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1（即每百万次起落发生重大事故0.1次），重大事故降低到每年325次以下。铁路运输安全目标——2008年以前，铁路运输事故和意外中断率降低到每百万英里16.14。5市内交通安全目标——2008年以前，市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488（即乘客平均乘坐1亿英里发生事故死亡0.488人次）。管道运输安全目标——2008年以前，天然气和有害液体运输管道的总事故数降低到每年307次。其次是目标的表述方式。战略目标可以笼统，但总目标和绩效目标应该具体。按照管理和预算办公室的要求，这些目标可以有三种表述方式：定量目标（如“到2010年，70%的美国家庭拥有自己的住房”）；可直接测定的目标即项目目标（如“2005年底以前完成马的基因测序工程”）；以评估为基础（assessment-based）的目标。（如“到9年级时，参加过政府举办的学前教育项目的儿童，其教育水平应至少达到其他同龄儿童的水平”）。第三，目标设定应遵循的原则，包括公民为本、结果导向、广泛参与等。以“结果导向”为例，评价部门绩效的重点不是投入，也不是过程，而是给社会带来的客观效果。比方对警察治安管理的评价，作为老百姓，我不关心你花费了多少财政资源，投入了多少警力，举办了多少次活动，我关注的是我家窗外要不要安装防盗栏。换言之，特定小区窗外的防盗栏安装到几层，就是一个结果导向的绩效指标，就是一种对警察治安管理绩效的客观评价。战略规划的第三个要素是“手段和策略描述”。按照预算和管理办公室的说法，“策略”指“项目、政策、管理等方面的重大革新创意”。“手段”可以简单理解为“所掌握的资源，包括财政、人力、信息等资源”。手段和策略描述的核心是“调协”(alignment)，即根据目标实现的需要进行策略创新并合理利用资源，从而确保目标的实现。调协包括策略和目标的调协以6及手段和目标的调协。关于策略与目标的调协，这里举美国联邦紧急事务管理局的例子。从1979年成立到90年代初，该局的工作备受责难。1993年，该局确定了自己的使命，即“减少与灾难相关的人员伤亡和财产损失”，随之进行了全盘的反思和审查，提出了“整体灾害观”的概念，明确了工作的四个环节即灾害缓解、防灾准备、紧急反应、灾后重建。在此基础上，将工作的重点转移到前两个环节并为此进行了组织结构和工作流程的调整，同时与地方建筑业和保险业建立了“伙伴关系”。策略与和目标的调协促进了组织使命的实现。“手段”和目标的调协涉及财、人、信息等多种资源的合理配置，这里仅举商务部的例子，即“分目标预算编制”。第四个要素是“外部因素和风险分析”。在规划覆盖的期限之内，有一些条件和环境因素会对总目标的实现产生重大影响，这些条件和环境因素就是“外部因素”，其变化往往超出了部门的控制。影响目标实现的还有组织内部因素，如组织结构、管理体制、人力资源等方面的变化等，这些因素被称为“内部风险”。外部因素描述的内容有三项：确认并界定各个关键因素；说明因素和目标之间的内在联系；描述特定目标怎样受到这些因素的制约和影响。下面给一个案例，美国商务部国际贸易局战略规划中的外部因素分类：国外经济市场绩效、国外政治环境、国内政治经济环境、资源保证。在年度绩效计划中，这些都得到进一步的细化。对于内部风险分析，除了上述三方面的要求外，还要说明化解内部风险的具体措施。原因也简单，内部风险是组织可以控制的因素。7最后简单勾画战略规划四要素之间的关系：明确使命（天职）是前提，使命的具体化形成目标体系，其他两个要素（手段和策略描述、外部因素和风险分析）则是目标实现的保证。作为法定要求，有助于部门思考并创新。年度绩效计划年度绩效计划的一些要素跟战略规划阶段相同，都要有目标体系，都要有外部因素和风险分析；都要有策略和手段描述，但要求的具体性不一样。为避免细节和重复，这里主要讲四点。第一是目标体系的确立和目标分解。战略规划一般覆盖三到五年，目标有的还比较笼统，而且都属于跨年度目标。年度绩效计划中目标的具体化相应有两种方式：一是跨年度目标具体化为年度目标，二是年度目标要设立相应的测度体系（即衡量目标实现程度的尺度）。下面以商务部国际贸易局2001年绩效计划为例，展示绩效目标、绩效测度和绩效指标：绩效目标绩效测度年度指标为美国公司创造更多的贸易机会A.ITA帮助下得以实现的出口交易数B.ITA帮助下企业获得首次顾客数C.第一次从事出口的美国企业数8D.贸易促进活动实现的出口总值E.打开的出口市场的潜在值F.美国主要产品出口百分比的变化36,94976,24166,18774亿24亿目标体系确定以后，还有一个目标分解的问题。分解的核心是多样化的目标跟多样化的主体匹配，不同层次目标跟不同层次的主体、不同类型的目标跟不同类型的主体相匹配，从而保证每一个目标都有相应的主体负责，每一个主体都为目标的实现有所贡献。第二是跨部门合作机制的确立。这一点对我们国家而言非常必要。我国跨部门之间的信息交流和合作还比较差。现在总说地方政府有三、四本帐，如果想从国家扶贫基金要一笔钱来，可以提供一本帐，说这里怎么穷怎么差；如果要向组织部汇报政绩，又有另外一本帐，说今年增长率和经济实力又提高了多少等等。其实解决这一问题并不难，相关部门信息一交流就可以了。但这一简单的要求多年来没有实现。按照总审计署的规定，跨部门合作机制应包括四个方面的内容：（1）跨部门关系的确认。也就是特定目标的实现需要哪些部门的合作？哪些目标9是共同性的目标？相关机构各自对目标的贡献是什么？（2）明确领导协调机制，即涉及几个单位时明确“牵头机构”，避免平等伙伴之间合作失灵。（3）信息共享机制，包括部门之间在基本概念界定、数据统计方法、信息解释等方面的一致性，以利交流、比较和标杆管理。也包括跨部门信息交流和共享受的技术安排。（4）跨部门合作的激励机制，即用什么措施鼓励部门之间展开合作。第三个要素是“信息核实和效度确认”。说白了，计划阶段就要明确制度和措施，避免数字失实甚至弄虚作假。管理和预算办公室就此提出了三方面的具体要求（1）数据来源方面的信息；（2）提高绩效信息完