重构我国的房地产税制：理论分析与政策探讨

公共经济评论2004年第6期1重构我国的房地产税制：理论分析与政策探讨中国人民大学中国财政金融政策研究中心安体富1王海勇2摘要：本文首先对房地产税收进行了经济学意义上的一般分析，然后考察了我国房地产税制所存在的诸多问题，在充分借鉴房地产税制国际经验的基础上，得出了我国房地产税制改革的基本思路。即建立以土地年租金为基础、物业税为主导、其他房地产税费为辅助的科学合理的房地产租、税、费体系，同时提升房地产税收的立法层次并适度分权，建立完善房地产估价制度等相关的配套措施，促进我国房地产市场持续、健康、有序地发展。关键词租、税、费体系，土地年租制，物业税，房地产评估党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”。之后北京、上海、广州等地也都传出了物业税试点的消息，引发了当前对房地产税费制度和房地产市场发展的热烈讨论。我们将在考察房地产税收的经济效应、房地产税制的现存问题和国际经验的基础上，尝试重构科学合理的房地产租、税、费体系，使房地产税收真正发挥在组织财政收入、公平社会财富和促进经济发展方面的效用。一、房地产税收的一般经济分析（一）财政分权与财产税（房地产税）事实上，财产税作用的凸现与其在财政分权中的地位是密不可分的。西方经济学家主张财政分权，主要基于以下理由：第一，权利与责任间的辩证关系。财政制度最为关键的要素是“地方责任”（localaccountability）。也就是说，无论是中央政府还是地方政府，都应该对选民负责（Layfield,1996）。但地方责任与地方财政自治是紧密相连的，因为赋予地方政府一定的财政自主权的一个主要原因就是为了加强地方责任（Owens,1992）。第二，与中央政府相比，各级地方政府在资源配置上具有信息优势，因此财政分权将带来公共物品供给效率的提高（Oates,1972）。第三，财政分权还将降低组织试验的风险，从而有利于组织的创新与发展。然而，只有当地方政府拥有自己独立稳定的收入来源时，真正意义上的财政分权才有可能成为现实。因此，如何为地方政府寻求一个理想的收入来源就成了财政分权得以顺利推进的前提。财产税制度一个公认的主要优点是易于征管（Rosen,1995）。因为，房地产是看得见的和不能移动的，即房地产税的税源是难以对税务机关隐藏的。而且，和所得税或销售税不1安体富（1938－），男，河南沁阳人，中国财政学会副会长，中国税务学会副会长，中国人民大学中国财政金融政策研究中心学术委员会主席，教授，博士生导师。2王海勇（1975－），男，山东栖霞人，中国人民大学财政金融学院博士研究生。重构我国的房地产税制：理论分析与政策探讨2同，财产税的收入在商业周期的短期波动中并没有大幅度的摆动（Mckenzie,Betts,1996）。所以，对地方政府而言，财产税可以为之提供一个稳定的收入来源。分析以下各个税种的特征（见表1），将有利于我们确定地方政府理想的收入来源。从表1中我们可以看出，无论是从财政原则、效率原则还是公平原则来看，财产税不失为地方政府理想的收入来源。很显然，征收财产税会使地方政府拥有很大的财政自主权。财产课税为不同地区的人们提供了一个工具，借此得以使地方决策具有重要意义（Harris,1978）。反之，废除财产税则会最终破坏地方政府的经济独立性。1978年6月7日美国加利福尼亚州在通过了旨在全州范围内限制财产税的13号提案后所经历的情况，验证了这一观点。由于13号提案限制了本地区以财产税筹资的能力，因而使“征税的权力集中在州立法机关，随之原先由地方政府行使的决定政策和确定优先项目的权力也集中到州政府手里”（Lindsey,1986）。由此可见，财产税对于实质性财政分权制度的建立具有非常重要的作用。表1各个税种的特征标准所得税销售税财产税旅游税收入高高高高公平高高高/中中责任中中高低管理成本高高低中均等高中/高中/高低效率高中高低规避程度高低低中/高资料来源：McCluskeyW.J.andWilliamsB.,1999。（二）财产税（房地产税）的归属与效率分析对于谁是财产税的最终承担者存在着很多争论，我们这里简要讨论三种不同的观点。第一，传统观点：财产税被视为一种货物税。传统观点所使用的是标准的局部均衡理论框架。该观点认为，土地部分的财产税由土地所有者承担，其负担与收取的租金成比例；建筑物部分的财产税由房屋消费者承担，其负担与房屋消费金额成比例。由于土地所有权收入份额随着总收入的上升而增加，因而土地部分的财产税具有累退性；同样，由于住房支出比例随着年收入的增加而下降，表明建筑物部分的财产税也是累退的。第二，新观点：财产税被视为一种资本税。由米斯克斯基（Mieszkowski,1972）提出的财产税的新观点采用了一般均衡分析，得出了一些惊人的结论。他认为，资本如果可以在辖区间流动，且资本供给对于收益率没有弹性，那么一项全国性的地方财产税制度，会使资本家的收益降到税收平均水平。这就意味着财产税税负转嫁到了资本所有者头上，或者说财产税完全被资本化了。由于资本收入的比例会随着总收入的增加而上升，所以，财产税具有累进性。艾伦（Aaron,1975）对财产税做出的分析最全面，他通过实证分析得出的结论是：现存的证公共经济评论2004年第6期3据都说明新观点是对的。第三，财产税被视为一种使用费。该观点认为，社区经常以财产税收入购买诸如教育和治安等公共服务。在蒂伯特模型（Tiebout,1956）中，财产税恰好就是购买公共服务的成本，每个人都按照他所需要的数量购入公共服务，因此，财产税根本就不是税，而更像公共服务的使用费。既然不是税，那么所谓“财产税的归宿”就变得毫无意义了。另外，既然消费者把地方财产税看作公共服务的价格，那么，这种价格也不应该对住房市场产生扭曲作用（Hamilton,1975），即财产税不产生超额负担。以上关于财产税的三种观点并不是相互排斥的，在不同的情况下，每种观点可能都是有效的（Rosen,1995）。例如，要了解取消所有财产税并代之以全国范围内的销售税会对经济产生何种影响时，用“新”观点来分析则是恰当的。因为要分析一项影响所有社区的变革需要一般均衡理论框架。另外，如果某个社区正在考虑降低财产税率，并以地方销售税来弥补财政收入损失时，以“传统”观点来分析是最佳视角，因为单个社区相对整个经济来说非常小，其资本供给曲线基本上是一条水平线。最后，如果税收和福利一起变化，而且人们在挑选社区时有充分的流动性，则以“使用费”观点来分析是有益的。（三）房地产税收对住宅资产价格的影响现代资产定价理论认为，资产价格是指资产的交易价格，它既决定于资产收益也决定于资产的预期增值，即资产出售以后实现的资本性溢价。按照现代资产定价理论，当住宅被当作资产看待时，与其说“住宅价格间接地由住宅利用收益决定”，倒不如说“住宅价格直接由住宅资产的买卖所决定”（野口悠纪雄，1997）。这时，住宅价格不仅受到房屋持有期内收益的影响，同时还受到将来卖掉房屋时产生的资本收益的影响。此外，各个经济主体的资产选择行为可以影响住宅的保有量，从而成为资产市场上决定住宅价格的又一重要因素。假设住宅现期价格为q，持有期期末转让住宅的预期资本收益为pe，住宅持有期内的利用收益为R，利息率（住宅以外的资产收益率）为i。不考虑课税和不确定性因素，则资产市场的均衡条件是：住宅资产的收益率等于其他资产的收益率。即：i＝（R＋pe）/q（1）从上式推导得：q＝PVRn1+qen/)1(in（2）其中，PVRn1为到n－1年后的住宅利用收益R的现值之和，qen表示n年后的预期住宅价格。（2）式表明，对住宅未来价格的预期会影响其现期价格：如果预期未来住宅价格会上升，则现期房价会立刻上升。若住宅持有期很长，或者说，住宅持有者只是为了获得长期稳定的房屋出租收益流量，那么住宅的资产价格就可以回归到均衡价格水平q＝重构我国的房地产税制：理论分析与政策探讨4PVRn1；但若存在住宅转让投机，再加上不确定性和税收等因素影响，资产性房价将会发生振荡。通过住宅资产价格公式，我们可以得到房地产税收政策对住宅资产价格的影响机制：房地产税收既改变投机者的价格预期（影响预期增值），也改变住宅资产的收益流量（影响资产的净现值）。①房产税对住宅资产价格的影响。长期内，房产税降低了投资住宅的预期资本性增值，将导致住宅资产的价格下降。短期内，开征房产税的后果是提高了房屋租金价格，降低了均衡住房服务供给数量，同时会有效率损失。②住宅转让所得税对住宅资产价格的影响。按照政府调控房地产市场的意图，歧视性住宅转让所得税3应当具有分离功能：对于住宅投资者（或自住者）给予免税待遇，刺激自住需求和投资需求；对短期投机者按照20%的税率征税，激励其改变住宅投机交易行为。尽管这种歧视性税收同样会造成住宅资产价格的下降，但在实现打击住宅投机交易、稳定住宅市场价格、提高住宅利用效率、缓解住宅供求紧张等社会经济目标方面，其积极意义仍然值得肯定。二、我国现行房地产税制的现状与问题（一）我国房地产市场的发展状况房地产业作为国民经济发展中的基础产业、先导产业和支柱产业，具有产业链长、关联度大、带动性强的特点，不仅以其自身发展直接促进经济增长，还能有效带动相关联的上游与下游产业群的发展，拉动经济增长。统计数字表明：房地产业的影响力系数、感应度系数在国民经济各产业部门中都处于平均数以上；与房地产业直接或间接相关的产业部门多达50多个；房地产业的产值每增加1，会促使相关产业的产值增加1.5～2。另外，房地产业又具有投资规模大、建设周期长、区域性强的特点，因而房地产业又是一个容易产生泡沫的行业，房地产价格的暴涨暴跌会导致银行坏账的增多，严重时甚至会导致金融危机。从我国的实践来看，房地产业取得了巨大的发展。特别是从上世纪90年代末以来，我国房地产投资出现了高速增长，1997～2002年6年间，我国房地产投资增长速度是国民经济增长速度的3.2倍。2002年，全国商品房在建施工面积已达9.28亿平方米，房地产完成投资达7736亿元，占当年全社会固定资产投资43202亿元的17.9%，占当年GDP（102398亿元）的7.55%，并超过了大部分国家房地产在国民经济中所占的比重。近年来，在我国每年国民经济7%～8%的增长率中，由房地产拉动的至少占2个百分点。2003年，全国房地产开发共完成投资10106.12亿元，同比增长29.7%，是1995年以来的最高增幅；商品房施工面积116907.46万平方米，同比增长26.0%；2003年房地产开发业总体景气水平仍明显高于2002年。2004年1～4月，全国房地产开发投资2686亿元，增长34.6%，其中4月当月3根据京财税〔2003〕732号文件规定，住宅转让所得税可看作一种歧视性税收，即该税对住宅投资者（或自住者）和投机者分别规定了不同的税收待遇。具体规定如下：对出售前后1年之内重新购买更大价值住宅的交易者免税或退税；对长期持有住房者（5年以上）免税；对短期投机者课以20%的所得税。公共经济评论2004年第6期5投资增长22.8%。一季度全国房地产投资增长41%。房地产的高速发展，提升了城镇居民的居住水平。1980～2002年22年间，全国城镇共建成住宅60多亿平方米，是改革前30年城镇建成住宅总面积的10多倍，相当于每个城镇人口的住宅建筑面积增加了约17平方米；到2002年底，我国城镇人口人均住宅建筑面积已达22.79平方米（折合使用面积17.5平方米），比1980年增长了1倍多，已接近中等发达国家的居住水平。特别是近几年，中国经济出现了内需不足的问题，房地产投资支撑了中国经济很大一块增长，为我国经济做出了特殊的贡献。但是，房地产的高速发展也给经济带来了很多的负面影响，1992、1993年我国的北海、海南房地产泡沫就是典型的例子。就目前来说，我国房地产市场的发展主要存在以下问题：（1）房地产价格过高，房价构成不合理。美国一般住房价格是家庭年收入