公务人员保障暨培训委员会

公務人員保障暨培訓委員會委託研究規劃設置國家文官學院之研究中華民國九十八年十月公務人員保障暨培訓委員會委託研究規劃設置國家文官學院之研究計畫主持人：邱志淳(世新大學行政管理學系副教授)協同主持人：黃榮護(世新大學行政管理學系副教授)研究助理：楊俊煌、陳靖宇中華民國九十八年十月目次表圖目次………………………………………………………………i研究提要………………………………………………………………ii第一章緒論…………………………………………………………1第一節研究背景………………………………………………1第二節研究目的………………………………………………3第二章相關研究與文獻回顧………………………………………5第一節文官制度改革與高階文官培訓………………………5第二節美國聯邦行政主管研究院……………………………10第三節英國國家政府學院……………………………………15第四節法國國家行政學院……………………………………21第五節加拿大文官學院………………………………………26第六節中國大陸國家行政學院………………………………31第七節各國文官培訓設計比較………………………………35第三章研究內容、範圍、對象與限制……………………………39第四章研究方法與過程……………………………………………40第一節研究方法………………………………………………40第二節研究架構與流程………………………………………41第五章研究發現……………………………………………………45第一節國家文官學院發展願景與使命………………………45第二節國家文官學院組織屬性與型態………………………50第三節國家文官學院組織定位與格局………………………51第四節國家文官學院組織結構與功能………………………55第五節國家文官學院訓練構想與實施………………………61第六節高階文官培訓制度相關配套措施……………………71第六章結論與建議………………………………………………73參考書目……………………………………………………………77附錄一期中焦點座談會議紀錄…………………………………80附錄二期末焦點座談會議紀錄…………………………………93附錄三期中審查會議記錄…………………………………………111附錄四期末審查會議記錄…………………………………………132i表圖目次表一：各國文官培訓機關概況………………………………………35表二：高階文官訓練構想與實施方式………………………………63表三：規劃成立國家文官學院之近、中、長程政策建議…………75圖一：美國高階文官領導發展進程…………………………………12圖二：研究架構………………………………………………………42圖三：研究流程………………………………………………………44圖四：公務人員保障暨培訓委員會組織結構………………………57圖五：未來保訓會組織架構…………………………………………61ii研究提要考試院院長關中曾經表示：「我國需以高階文官的養成與培訓體制做為文官改革的重點，並建立一個可長可久的文官制度，為政府打造一支優秀的文官團隊」。文官制度乃是一個國家有關其公務人員之人事政策、法規制度以及實務運作之總稱，其制度內容應考量「因應需求」、「漸進成長」、「改革不易」及「永難滿意」等特性，然考察各國文官制度之優劣，端視能否適應該國之時空環境需要，是否能建構國家所需的文官團隊爲民服務，因此，任何國家對其文官制度，理應持續改革並與時俱進。爰此，了解各國政府改造要皆以文官制度改革及文官訓練發展為首要任務後，針對我國考試院規劃成立國家文官學院之政策發展願景與規劃，本研究接受保訓會委託並進行協商，期間本研究主持人曾多次參與保訓會高階文官訓練專案規畫小組會議，經小組成員腦力激盪梳理諸多理論與實務上之盲點；復經廣泛蒐集文獻，針對美國、英國、法國、加拿大、中國大陸等五個國家的文官培訓制度進行探討分析，萃取可供我國參考借鏡之處；並於期中及期末報告階段，舉辦兩場焦點座談會議，彙整專家學者意見；最後就考試院規劃成立國家文官學院事宜，以及保訓會乃至我國文官培訓機制現況改造提出相關政策建議。相關理論探討部分，經由各國政府部門重視公務人員（尤其是高階文官）核心能力培訓的情形不難發現，各國文官制度的改革正緊跟著整個政府再造的潮流，而其主要則彰顯在培育政府高階文官的核心能力。相關研究探討部分，綜合以上五個國家文官訓練機關的創制及特點得知，各國家均設有統合性的訓練機關，以專責辦理文官培訓，其組織定位均採公務機關組織型態規劃，機關層級則為中央政府二級或三級機關，並依不同需要設置訓練中心，觀察其組織功能大體上均包含高階文官訓練、國際合作交流、諮詢服務、專業證照認定，或授予學位等項目。此外，在培訓方式與策略在設計上也十分靈活而具有彈性，得以針對不同培訓需求和對象而採取不同培訓方式，訓練成果評估方面，也隨著不同的訓練iii目標、範圍、技術以及評估層次，而採行不同的評估方式。透過對各國文官培訓制度設計與高階文官定義之探討，本研究認為我國高階文官大體上可以依三大不同訓練方向而有所區隔。首先在「管理發展」訓練方面，依高階人才養成訓練需求而將高階文官之培訓對象定義為簡任第十職等至第十一職等；其次，在「領導發展」訓練方面，依高階人才主管訓練需求而將高階文官之培訓對象定義為簡任第十二職等(單位主管)至第十三職等(非主管)；復次，在「政策發展」訓練方面，依高階菁英文官訓練需求而將高階文官之培訓對象定義為簡任第十三職等(機關首長)至第十四職等(常務次長)。至於課程規劃設計方面，綜合上述五個國家發展經驗得知，各國高階文官訓練皆以達成符合國際發展趨勢，並透過與學術機構合作，強化高階文官核心能力，提升國際化與現代化專業知識技能為主要考量進行設計；而在訓練課程領域上，則大致可分為「領導訓練」、「管理訓練」以及「國內外發展政策議題」等三大類別。研究架構部分，本研究認為考試院成立國家文官學院培訓我國文官（尤其是高階文官），必須同時考量文官學院「組織」觀點以及文官（尤其是高階文官）「個人」生涯發展觀點，在近程、中程與長程規劃上擬具不同的發展策略與方向。也就是說國家文官學院的成立，並非只是將國家文官培訓所進行改制，或單純的新增加一個國家公務人力培訓機關(構)，抑僅就職等劃分而規劃培訓不同層級之高階文官，而應當配合國家永續發展的理念，將解決現階段公務人力發展問題視為當務之急的同時，應以提升國家競爭力做為發展前提；至於接受培訓者則在提升其個人業務及生涯上所需的新知識技能過程中，也應秉持著學習、再學習的精進思維，與國家一起共同成長。基於上述，本研究首先梳理國家文官學院發展的願景，乃是要建立一個具有儒家特色的高階文官的培育園地，並且成為世界文官交流的重要平臺。本研究從而引申出國家文官學院培訓(尤其高階文官培訓)的「目的」及「需求」，係要培養一批具有「高度、深度、廣度」或「前瞻、卓越、膽識」或「氣度、風度、態度」的高階文官。其次論述國家文官學院的「使命」應該包括文官五個「核心價iv值」：廉正、忠誠、專業、效能、關懷。要之，在核心價值上，係責成文官應該具備「廉正」性格，成為一個行事公正的公務員，時時「關懷」民眾福祉，「忠誠」於其服務的職責，扮演稱職的公僕角色，以「專業」但不失謙虛的態度，提升工作「效能」，提供民眾最優質的公共服務，透過這樣的培訓價值與目標，期能打造出最優質的現代化文官團隊及政府績效。根據上述對國家文官學院發展願景以及使命之說明，本文依據保訓會高階文官訓練規劃專案小組針對未來高階文官培訓所研擬之三大培訓設計方向，包括管理發展訓練、領導發展訓練以及政策發展訓練，探討其核心能力要求，認為國家文官學院應當著重於養成、培育高階文官之高度「卓越」能力、深度「前瞻」能力與廣度「民主」能力，並在訓練發展上陶鑄高階文官具備正確的態度、良好的風度以及恢宏的氣度。國家文官學院定位方面，就積極面來說，將高階文官訓練交由考試院辦理，是基於分工合作關係、事權集中之考量，如此將有助於考試院克盡其人事主管院之職責，以提升文官整體效能；再者，各機關公務人員需求不同，統一由考試院負責統籌規劃，將可達其考試選材與訓練發展之具體成效；至於消極防弊方面，可以降低培訓之政治色彩，實因文官培訓不應滲雜有意識形態或政黨色彩，由考試院統籌辦理培訓，較能保持政治及行政中立及公開為國培育人才之旨趣。組織人事設置方面，國家文官學學院置院長一人，其地位崇高、功能重要，基於將國家文官學院定位為「國家級」訓練機關，因此暫由目前特任官保訓會主委兼任，以綜理院務，同時另設副院長一至二人，其中一人簡任第十三職等，由具有訓練行政經驗者出任，另一人可就學術界研究人力培訓專家以政務人員任命之，其職務比照簡任第十三職等。俟正式組織法修正公佈實施後，基於「學院」發展之教育、培訓、研究、服務功能之長期考量，關於國家文官學院之院長、副院長以及相關人力資源，建議可由學術機構中具備行政能力之專家學者擔任，更能突顯出中立、客觀之立場。組織改造與轉型方面，在將「國家文官培訓所」改制為「國家文官學院」後，v本文建議可依照「教學」、「研究」、「服務」三大需求而分設「管理發展組」、「研究發展組」、「交流合作組」、「諮詢服務組」以及「評鑑發展中心」、「數位學習中心」等單位，辦理及支援各種不同培訓業務需求。其中管理發展組辦理培訓工作及過程之管理與綜合性業務；研究發展組負責有關培訓內容及教學方式之更新；交流合作組與數位學習中心則定期舉辦研討會，與國內相關性質與學術機構合作互動，並透過國際交流方式，考察國外文官制度改革與發展趨勢，汲取培訓資訊新知，以經驗分享與互動對話來完善我國培訓內容設計；評鑑發展中心則可定期評量培訓實施成果以便循序調整訓練內容、方式及課程設計；至於一般服務及諮詢業務則可交由諮詢服務組辦理。國家文官學院訓練構想與實施方式方面，在高階文官核心能力方面，本研究結合保訓會高階文官訓練規劃專案小組對高階文官核心能力所作之問卷，其中列有高階文官應具備之四種核心能力（決策能力、領導能力、管理能力、人格特質），今再行細分為管理發展、領導發展及政策發展三個階段訓練應具備之核心能力。此外，本研究認為高階文官訓練構想及實施方式，其三種階段訓練方式應朝連續性、階段性及區隔性進行規劃，其中各階段所需之核心能力係在要求建立成為一位高階文官之基準，乃至各階段所需之課程設計均應有所區隔，並考慮加入、發展出有台灣特色之高階文官規劃。又，此三種訓練之教學訓練方式，可以適當引用、採行師徒制及教練制、情境演練及角色扮演、團隊訓練，或工作坊及小型研討方式，並可適當加入民間觀點，培養與民間對話能力，期能使得訓練能夠貼近時勢。最後，在政策建議方面，本文認為考試院在「近程」上必須完善政策說帖，務期盡快通過保訓會與國家文官學院組織法及相關法規，並成立國家文官學院；「中程」政策建議可就考試院辦理高階文官培訓之需求，在與行政院協商討論以後，規劃完善的高階文官培訓制度，並與行政院、各大專院校甚至企業組織進行合作；「長程」政策建議方面，本研究認為國家文官學院應被視為我國公務人員培訓之黃金招牌，打造國家文官學院成為名符其實的國家級培訓機關，且就上述vi各國經驗來說，都係以「學院」為名，而且其所指學院之意涵不單指訓練功能，更以培養全方位人才（或稱「全人」）為主，因此，在組織功能設計上當具備涵蓋教學、研究與服務三方面，如此甚至可以透過學位授予方式刺激公務人員的學習動力，落實公務人員個人生涯發展規劃，並定期以海外合作方式與世界各國訓練機構進行交流，以提升我國文官國際視野與國際競爭力。1第一章緒論考詴院院長關中曾表示：「我國需以高階文官的養成與培訓體制做為文官改革的重點，並建立一個可長可久的文官制度，為政府打造一支優秀的文官團隊」(考詴院秘書處兯關科新聞稿，2009.5.23)。考詴院兯務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）並於今年(2009)與政治大學共同舉辦「兯務人力發展趨勢與展望研討會」，邀請各方專家學者共同討論如何提升我國文官競爭力，促使政府有效運作，並達成現代社會所需求的各種功能。第一節研究背景環顧世界各國為因應全球