国际农村劳动力转移培训经验及我国实践与政策思考

1国际农村劳动力转移培训经验及我国实践与政策思考1刘国永摘要：农村剩余劳动力转移成为改革我国社会结构，提高农民收入，改善农村条件，建设和谐社会的根本任务，成为关系到我国国民经济和社会发展的全局的战略问题。党和政府十分重视农村劳动力转移问题，十六大报告指出，“农村富裕劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。农村劳动力数量巨大和素质低下是制约转移的根本因素，因此，必须充分认识这个问题的严峻性、紧迫性和重要性，本文在介绍我国农村劳动力状况、转移培训存在问题的基础上，以几个典型案例作为模式，总结了我国农村劳动力转移培训过程中的可贵探索经验，并分析国际发达国家和新兴工业化国家（地区）的转移模式，特别关注了他们人均GDP在1000-3000美元时期的就劳动力转移及培训所采取的主要策略，为我国当下劳动力转移培训提供了主要参照。最后，建议政府要突破体制和观念障碍，加大投入和绩效评价，不断提高财政支持力度和效率，完善相关配套制度，科学设计、整合各方面资源，充分调动社会各界的积极性，协调劳动和教育部门关系，理顺流入地和输出地的关系，综合设计普通教育与职业教育连接渠道，提高农村劳动力转移培训的针对性和效能。关键词：劳动力转移培训国际经验公共政策一、背景改革开放以来我国社会、经济、文化各领域都取得了令世人瞩目的成就，为世界改革和文明发展提供了可资借鉴的宝贵经验。我国是一个人口大国，劳动力资源丰富是我国的最显著特征，其中农村劳动力4.82亿，占全国劳动力总量的71%，并且农村劳动力仍然以每年1%左右的速度增长。2是个典型的农业人口大国。如此农业人口规模和比重，已成为制约我国农村工业化、城市化和现代化以及社会经济迅速发展的最主要障碍。因此，农村剩余劳动力转移成为改革我国社会结构，提高农民收入，改善农村条件，建设和谐社会的根本任务，成为关系到我国国民经济和社会发展的全局性战略问题。农村劳动力转移也不是一蹴而就的事情，它是个系统工程，有赖于整个社会经济结构完善、观念更新、文化发展、制度建设、教育培训等综合发展。根据国际上发达国家农业劳动力转移的成功经验，就长期而言，农业劳动力的份额由75%下降到10%，被视为一国基本上完成劳动力转移的标志。英国大约用了300年的时间，美国大约用了150年时间，日本用了将近100年的时间。3当前，我国面临劳动力转移的任务和形势应该说都十分严峻，需要系统的设计和政策倾斜，按照国家发展战略，到2020年至少将有3亿农村人口进入城市。只有实现农村剩余劳动力的合理转移，才能避免劳动力资源浪费，同时克服其他社会问题。1鉴于农村剩余劳动力和农村劳动力从转移角度看这两个概念边界比较模糊，所以，本文所指农村劳动力主要是指农村剩余劳动力。2刘海萍：农村劳动力转移：增加农民收入的公共政策选择，湖北社会科学，2003年4月，55页。3陈如：农村劳动力转移：新型工业化的必然趋势，南京社会科学2003年增刊，387页。2世界各国发展的一般规律表明，工业制造业在GDP中的比重达到40%左右时，劳动力转移的程度基本上都达到了50%的水平。现在我国工业在GDP的比重已经达到了50%左右，劳动力转移的水平应该是65%以上，但实际上还不到40%。1一方面与我们国民经济结构有着很大的关系，另一方面也与转移劳动力的整体素质有关。因此，劳动力转移培训也就成为当前制约我国农村劳动力转移的关键问题，也是最具有挑战性的问题。1978-2001中国乡村劳动力构成变化05010012345678910111213141516171819202122232425年份百分比农业劳动力占乡村劳动力比重非农业劳动力占乡村劳动力比重资料来源：中国统计年鉴（2001）第363-364页；中国统计年鉴（2002）第383-384页。（1978-2001年）分时期中国乡村劳动力增长速度-2-10123123456时期增长速度（%）增长速度阶段1：1978—1980；阶段2：1981—1985；阶段3：1986—1990；阶段4：1991—1995；阶段5：1996—2000资料来源：中国农村劳动力转移培训网二、农村劳动力转移培训的现状及问题1、农村劳动力转移回顾新中国成立至改革开放（1949-1978），国民经济发展初期，为恢复经济和发展生产，政府有组织地从农村大量吸收剩余劳动力进城就业。但60年代，由于国民经济的发展遭遇重创，出现了大量劳动力回流现象，70年代流动人口很少。改革开放后的开始10年，农村经济体制改革极大地调动了农民的生产积极性，平均每年转移规模为540多万人，年平均增长10%左右，农村非农产业劳动力占1赖明：城乡统筹：推进中国城镇化进程，建设科技，2003年12期，31页。3农村劳动力总数的比重由1978年的10.3%上升到21.5%。但随后的三年，由于国内社会出现了一些不稳定因素，农村劳动力转移规模也急速下降，仅相当前一段时期的18%。1992-1996年，随着国家稳定和社会主义市场经济体制目标的确定，农村劳动力转移又持续创新高，1993年转移总规模就达到3000多万人。1996年以后，农村劳动力转移规模相对稳定，当年转移劳动力占总劳动力比重基本维持在6%左右。据测算，1978年-2000年，全国农村累计向非农业转移农业劳动力1.3亿人，平均每年转移591万人，约占农村剩余劳动力存量的76.5%。1（1978-2001）分时期中国乡村劳动力转移增长速度-0.242.690.981.831.061.271.45-0.500.511.522.531234567时期增长速度（%）增长速度阶段1：1978—1980；阶段2：1981—1985；阶段3：1986—1990；阶段4：1991—1995；阶段5：1996—2000资料来源：中国农村劳动力转移培训网全国农村劳动力转移整体特点是不平衡的。就劳动力转移的行业结构看，工业作为主导行业，2000年，其为37.8%，其它依次为建造业、服务业、其它行业、邮电运输业、文教卫生业和农业。从转移的地域分布看，主要转向东部地区，比例为68.4%；转向中部地区占18.5%；转向西部地区仅为13.1%。22001年中国乡村劳动力非农就业情况（分行业）其他35%工业27%建筑18%交运8%商服12%工业建筑交运商服其他1数据根据国家统计局农村社会经济调查总队社区处《农村剩余劳动力的存量、流动与流量》课题资料整理。2国家统计局农村社会经济调查总队社区处：农村剩余劳动力定量研究，调研世界，2002年，18页。42、农村劳动力转移培训状况（1）农村中等职业教育改革开放以来，以农林中专、农村职业高中和农民文化技术学校为主体的中国农村职业教育得到了迅速发展。但是，到90年代后期，中等职业教育开始萎缩，农村职业教育的形势也随之发生了逆转。据有关部门统计：1993年全国职业高中农林牧专业只招收16万人，占职校招生总数的12.2％，比1992年下降了8个百分点；1994年农村职校在校生15.5万人，比1984年的32.5万人下降了近44个百分点。11996～2000年，全国农村地区职业高中招生数由29万人下降到21万人，在校生数由67万人下降到55万人。全国中等专业学校中农业学校的招生数由1996年的15万人下降到2000年的4．7万人。经济欠发达的中西部地区的职业教育滑坡现象更为严重，以安徽省为例，全省中等职业学校招生数和在校学生数占高中阶段的比例，分别由1996年的61．37％和59．60％下降到2000年的32．24％和41．95％。2（2）农村成人教育农村成人教育开始于农村青壮年“扫盲”教育，自上世纪80年代提出了“基本普及九年制义务教育，基本扫除青壮年文盲”，在很大程度上提高了农村成人文化素质，也取得了显著的成效，到1990年全国农民成人学校在校学生数达到2234.9万人，但与农村职业教育的命运一致，很快就陷入低谷。当然，在不同地区，农村普法教育、农业科技教育、优生优育教育、健康卫生教育等还是取得一定进展的，也为进一步发展奠定了基础。（3）燎原计划、丰收计划、星火计划燎原计划是国家教委1988年正式部署实施的一项旨在推进农村教育改革发展,促进农村经济发展和社会进步的计划。它是为“星火计划”、“丰收计划”的推行培养农技人才,奠定发展基础的计划。依靠科技促进了农村经济的发展。星火计划：截止1995年底,全国共组织实施星火计划项目66736项,覆盖了全国85%以上的县；已经完成的星火项目为35254项，占立项总数的52.9%；星火计划总投入为937.6亿元。1995年全国星火计划实现产值2682.7亿元，实现利税473.9亿元，创汇88.9亿美元。3“丰收计划”是由农业部和财政部于1987年共同发起设立的，旨在大面积推广农业先进适用技术，促进农业增产、农民增收。据不完全统计，“丰收计划”实施13年来，共推广先进适用农业新技术267类，单项技术1000多项次，其中在种植业方面，累计推广作物优良品种和先进适用技术面积16亿亩次，增产粮食420多亿公斤、皮棉12亿多公斤、油料37亿公斤，其社会效益、经济效益和生态效益都十分显著。43、劳动力转移及培训面临的主要问题（1）待转数量巨大，素质偏低如前文所述，我国农村劳动力占全国劳动力总量的70%以上，农业自身接纳能力十分有限，因此，就需要向城镇、非农业转移。但随着我国现代化进程加快，1曾繁项：《关于农村职业教育与内参劳动力资源开发问题的思考》，职业教育网。2张德元：《内参劳动力转移玉内参职业教育》，中国职业技术教育，2003年7月。3星火计划网。4人民日报，2001年2月15日第5版。5城市对于劳动力技术要求也越来越高，而目前的农业剩余劳动力素质却不容乐观。下表分别反映的是1983年和2001年我国农村劳动力素质状况。1983年中国乡村劳动力文化素质构成不识字或很少识字36%小学36%初中22%大专以上0%高中及中专6%不识字或很少识字小学初中高中及中专大专以上2001年中国乡村劳动力文化素质构成高中及中专10%大专以上3%不识字或很少识字8%小学31%初中48%不识字或很少识字小学初中高中及中专大专以上资料来源：中国农村住户调查年鉴（2002）第11页。农村劳动力素质的低下既制约了农村劳动力转移的速度和规模，也制约了农村劳动力转移层次的提高。也给农民工维护自身权益带来了困难。全国性的拖欠农民工工资事件在一定程度上就反映了这一问题的严重性。（2）转移培训缺乏系统性、针对性和实效性无论是中等职业教育还是成人教育，当前农村劳动力转移培训普遍存在目标单一、专业设置老化、课程设置狭窄、教育内容陈旧、脱离城乡经济发展和劳动力转移需要的实际。这也是近年来农村劳动力转移培训面临的自身无法克服的内6在困难。据合肥市长丰县庄墓职高对1986—1996年877名毕业生的跟踪调查，学生在校所学知识与技能，其所从事的岗位工作的适应性仅占15.28%，基本适应的也只占14.6%，而不适应的高达70.11%。（3）转移培训缺乏必要的资金和政策支持出现农村劳动力转移培训滑坡的主要原因还与培训经费匮乏及体制不健全有很大关系。很多地方在中央多次努力下，才基本解决了义务教育阶段拖欠教师工资的问题，职业教育则没有如此幸运，职业教育师资流失严重，职业培训所需要的场地、器械、仪器等都无法保证，使得基本教育质量都无法保证，上职业学校也成为农民子弟无可奈何的选择。在地方财政紧张的情况下，加强职业教育只能是纸上谈兵。三、农村劳动力转移培训的探索模式1、浦东新区的整体转移模式上海浦东新区自上世纪九十年代全面改革开放以来，面临的一个最艰巨的任务就是让农民成为工人，让农村变成国际大都市。今天的浦东新区农民，用“由由”二字，表达他们对未来生活和现代文明的美好憧憬和追求。中文的“由”，是“田”字出头；“由由”的寓意，是世代与农田打交道的农民，要冲破传统农业文明对人的发展的藩篱和羁绊，在解放生产力的同时解放自己。近年来，新区在加快“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”的进程中，社区教育蓬勃兴起，各类成人学校、社区学校、村民学校成为农民