教育部2688人力资源方案的实施状况

教育部「2688人力資源方案」的實施狀況與前瞻——以台南市所有國民小學為例黃宗顯 　周幸玲摘　　要本研究以台南市全部之44所國小為對象，探討教育部「2688人力資源方案」實際施行的狀況及未來的建議。研究的主要問題包括彈性教師人力的聘任與運用情形、決策方式、實施時遭遇的困難和因應方式、及具體改善意見。為達成研究目的，本研究用訪談方法進行。研究結果發現：台南市各國小招募兼任教師的管道及所聘兼任教師的身分類別呈現多元樣貌，且多數學校並未建立兼任教師的評選標準與評鑑機制；人力資源主要用在「解決教師專長不足的困難」與「減輕行政工作負擔」；多數學校對人力資源的聘任與運用採取共同決策模式、方案實施過程遭遇到的困難問題與因應方式含括：「政策問題」、「人力聘僱」和「人力管理」三大類。本研究提出的建議主要有：未來「2688人力資源方案」應持續實施並依照一致的授課基準精算各校需求人力、針對實施成效建立檢核機制、放寬人力資源運用的限制、經費宜依照學年度全額撥至學校並簡化核銷手續、學校宜建立彈性教師人力資源庫、及做好聘用人力導入與在職教育。關鍵詞：2688人力資源方案、彈性教師人力、國民小學國立臺南大學教育經營與管理研究集刊第3期（民國96年）：1～211—1—本研究為國科會NSC93-2413-H-024-007專案研究之部份成果，感謝國科會之補助。第二位作者為本研究之助理。黃宗顯　　周幸玲2教育部「2688人力資源方案」的實施狀況與前瞻——以台南市所有國民小學為例黃宗顯　　周幸玲壹、研究動機與目的行政院於民國87年頒佈「政府再造綱領」，企圖引進企業管理精神，精簡組織、精實人力、簡便業務以提升國家競爭力（行政院，民87）。因應政府人力再造的目標，教育部修訂「教育基本法」、「國民教育法」、「國民教育法施行細則」賦予國民小學彈性運用人力的依據，並藉著推行「小班教學精神」、「九年一貫課程」、「學校組織再造」、「學校人力有效運用」…等政策逐一進行學校行政組織結構及課程與教學型態的改造。但是自教育改革推動以來，尤其是實施九年一貫課程以後，許多調查研究卻指出，教師工作負擔愈形沉重，提高員額編制、增聘專長教師是教師們認為最重要的配套措施（鍾靜等，民87；易丕修，民90；鄒裕泰，民91；張瑞真，民92），唯增置正式人員所須人事經費相當龐大，與「政府再造綱領」的目標相悖，聘任非典型教育人員（亦即所謂「兼任教師、教學支援人員」）的想法於是應運而生，教育部遂將「教育改革行動方案」核定增置之教師員額所剩餘額共2688名的人事經費，於九十學年一次悉數挹注於各國民小學（教育部，民90），謂之「2688人力資源方案」，該筆經費讓學校引進前所未有的非典型人力資源，紓解教師教學壓力與行政工作負荷。「2688人力資源方案」自實施以來，關於人力資源的運用陸續浮現一些問題，例如：學校教職員對學校人力資源方案的訊息並不清楚，參與程度亦偏低(曾金美，民91)；部分縣市對人力資源之運用欠缺整體規劃（教育部，民92）。學校是否能將人力資源管理的內涵和學校目標做緊密結合？人力資源的實際運用狀況如何，有無成效？其實施是否遭遇若干困難問題；學校教職員對於此一方案—2—教育部「2688人力資源方案」的實施狀況與前瞻——以台南市所有國民小學為例3的改善意見如何？針對上述問題有必要進行較全面性和系統性的學術性探究和了解。由於「2688人力資源方案」是自民國九十年才有的特殊政策，國民小學兼任教師與教學支援人員的聘任也是自民國91年教育部修訂師資法源以後才有的學校行政作為，檢視國內現有文獻，雖然有如鍾靜等人（民87）、張輝雄（民88）、吳清山、林天祐（民90）、丁志仁等人（民91）的研究曾針對「學校組織再造」或「學校結構配置」部分進行過調查，但卻缺乏對「2688人力資源方案」作深入探討的研究。因此不管是從教育部政策推動的後續評估或是對學校人力資源運用的改善來看，針對「2688人力資源方案」在學校實施狀況的探究，實有其不可或缺的需要性和必要性，研究結果也能彌補國內既有文獻上的不足。基於以上研究背景與重要性的體認，乃進行本研究，為求研究內容縝密深入，研究者以實地訪談的方式蒐集相關資料，顧及經費、人力、時間的限制，僅以臺南市全部公立44所國民小學的行政人員為研究對象，主要研究目的如下：1了解臺南市國民小學「2688人力資源方案」的人力聘用與實際運用狀況。2了解臺南市國民小學實施「2688人力資源方案」的決策方式。3了解臺南市國民小學「2688人力資源方案」的實施時遭遇的困難情形及因應方式。4了解臺南市國民小學行政人員對「2688人力資源方案」實施的具體建議。貳、文獻探討自從「教師法」於民國92年修定公佈及教育部推動九年一貫課程教改政策以來，學界對教師聘任、組織再造等相關議題的專論較多，從學校人力資源運用角度切入探討的研究甚少，與「2688人力資源方案」直接相關的文獻，更是有限，因此以下僅就「2688人力資源方案」的來源、內涵及學校人力資源運用的相關文獻作扼要析述。一、「2688人力資源方案」的來源與內涵自從九年一貫課程實施以來，教師實際遭遇的困難是：負擔過重、時間不敷使用（易丕修，民90），教育部委託相關學者進行調查研究的結果也發現，現行國民小學教職員的編制及教師負擔在不同規模、不同地區的學校之間確實存在—3—黃宗顯　　周幸玲4很大的差異，並建議教育主管機關應依照國民教育法的規定增列聘任兼任教師規定（張輝雄等，民88；鍾靜等，民88）。教育部因此在「國民中小學組織再造及人力規劃專案小組」的第三次委員會議中做出決議，將「教改行動方案」核定增置之教師員額所剩餘額2688名於九十學年度悉數挹助於各公立國民小學，並行文各地方政府，申明2688人力的配置原則、運用方式及經費補助額度，全國各縣市公立小學，各直轄市、縣市以每校配置一名（不含私立小學）之原則核配增加員額，實施原則如下所述（教育部，民90）：1學校應秉持總量管制之精神，對所配置之員額作彈性之運用。2對教師之授課時數應作全面規劃與調整，以力求均衡。3應依教學需要規劃數校共聘教師之制度。4應優先考慮九年一貫課程實施所需之師資，如英語、鄉土語言、表演藝術、輔導團及研究規劃之需求。5充分考慮降低國小每班班級人數的需要。6考慮聘用兼任教師以解決課程實施之師資來源。教育部同時透過修訂「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」（民91a），訂定公佈「國民中小學教學支援工作人員進用辦法」（民91b），賦予各校以兼任、巡迴、共聘的方式進用鄉土語言、表演藝術、英語等某些類科師資之法源，同時間並且大量培訓英語師資及鄉土語言教學支援等專長人員供學校聘任。綜而言之，整個「2688人力資源方案」著重在人力的活化運用，冀望能發揮學校本位管理的機制、積極建構國民小學合理的組織架構與人力配置、提升教師專業條件與改善人力負荷、充分維護學生之受教權益、發揮教育經費使用效益，為日後學校組織人力改造的正式實施預做準備。二、學校人力資源運用相關理論與實徵性研究人力資源運用理論涵蓋的層面其實相當廣泛，包括人力資源規劃、人力聘任及人力資源發展等項目。人力資源規劃的主要內容在設立組織發展目標、確定未來組織人力需要、現有人力核實、未來人力預估、獲得與培訓、現有人力的任用、待遇與紀律管理、現有人力的獎懲、考評與昇遷、現有人力的人員資遣與退休等，是一種持續不斷的過程（Dessler,2000;Smith,2001）。至於人力聘任與人力資源的運用則特別著重於聘任何種人力，如何聘任，以及如何將所聘得的人力加以適切的安置與有效的運用等向度（林欽榮，民91；French,1998）。要聘任何種人力主要是依據組織的工作任務與發展需要—4—教育部「2688人力資源方案」的實施狀況與前瞻——以台南市所有國民小學為例（Dessler,1999;2000），其聘任方式依工作屬性區分可分為一般勞務性、半專技性和專技性；也可以依法定狀況分為正式和非正式人員（施能傑，民88）。至於人力配置與運用，重點在於依任務需要與專才作適才適用，並作各種彈性、人力重組或合作性之運用，以發揮人力資源運用的較佳效用（陳岳，民91；Smith,2001）。企業界為了減少組織經營成本，採取彈性化人力運用已成為一個趨勢，彈性的人力資源運用與管理策略，自一九八○年代中期之後，幾乎是世界各國公部門人力資源運用與管理體系共同的發展趨勢（施能傑，民88；孫煒，民91），本此以觀，我國教育部「2688人力資源方案」及有關學校人力聘任的新規定，允許學校彈性聘任外部專長教師、和學校共聘人力等措施，可謂符合人力資源運用的新潮流。人力資源發展能使組織人力運用符合組織內外在環境變遷及任務需求，是人力運用不可忽視的一環，其重點項目包括評估組織工作需求與人員工作能力評估、人員生涯規劃、人員進修與潛能開發、以及第二專長能力之培育等（林欽榮，民91；洪榮昭，民84；Whitaker,199;Dessler,1999,2000;Smith,2001），上述這些來自企業有關為使人力合於組織運用需要必須做的人力發展措施及項目，對於學校教育人力的運用同樣適用和值得重視（Hargreaves&Fullan,1996）。就「人力聘任」的議題而言，國內外相關實徵性研究結果顯示：僱用非典型人力資源的確已是時勢所趨，非典型僱用比起科層體制會更敏捷、更具彈性，但也容易減少了發展技術跟訓練受僱者的動機（Marler,2000）；僱用非點型人力更可能會破壞傳統的制度甚至切割出新的工作階級（Kim,2000）；暫時性工作的安排的確具成本效益，但非固定的受僱者缺乏承諾，態度跟傳統受僱者不同，流動性高，不屬於特定場所（鄢繼仙，民90；林儀真，民92；Kharbanda,1999;Marler,2000）；未來非典型聘僱增加的職務種類大體上仍偏向於非技術類的工作或例行非專業業務的處理，較不適合應用在專業技能上的需求（陳錦慧，民91）。證諸上述研究結果，非典型人力資源的聘任或許必須隨時檢視其適用性，做決策時並應因應外在環境的變化作調整。就「人力運用」的議題而言，相關研究發現：學校教職人員知覺行政團隊人力資源管理與運用的整體表現屬「中等」程度；不同背景變項的教職人員對於學校人力資源運用整體及其各向度的現況知覺有顯著的差異，其中以「人力甄試」的現況知覺最高，其次為「人力發展」與「人力任用」，「人力績效評估」最低——黃宗顯　　周幸玲6（謝宜倩，民91；馬任賢，民92；林慧蓉，民93；鮑遠毅，民94）；在招募教師的過程中，很多行政管理人員對招募教師的特殊細節缺乏認知，在選擇教師的過程中，對於應聘人員的應答如何去做比較往往缺乏標準（Bowslaugh,1996）；國民小學教師聘任政策目標的達成度為中等，政策目標的明確性、學校人員的支持程度和應聘者利用人情關說途徑的便利程度，都影響教師聘任政策目標的達成度（曾嘉業，民92）。曾嘉業的研究結果也指出，教師評鑑層面的政策規劃其實仍欠周延。在國民小學，行政決定歷程是達成組織目標的重要過程，且應經歷：瞭解問題→蒐集相關資訊→分析問題關鍵所在→研究擬定相關解決方案→選擇最佳解決方案→規劃執行→修正回饋等六個歷程（夏紹彰，民93），如能建立透明化的決策流程、成立學校決策諮詢小組、實施輿論調查、廣約各類人才參與研訂決策方案、蒐集理論與實務資料、注意內在和外在環境的了解、重視向上與向下混合的執行歷程才能提升學校決策管理的品質（蔡芸，民87）。根據研究指出，多數校長作決策時，會選擇共同決策模式（朱順興，民90），「2688人力資源方案」的實施，台南市各國小就「人力聘任」與「人力運用」究竟採用何種決策模式，在本研究中將加以探究。由於「2688人力資源方案」並非常態性的措施，學校非典型人力的聘任也是自民國九十年法令修訂後才實施不久，因此探討兼任教師聘任問題及「2688人力資源方案」實施成效的相關文獻不易覓得，這也是研究者亟欲進行本研究的原因，冀望本篇研究的結果能稍彌補學校教師人力資源運用文獻的不足。參、研究設計與實施為有效達成研究目的及考量研究資料取得的可能性和深入性，本研究透過訪談了解台南市國小行