《公路安全保护条例》条文释义

《公路安全保护条例》条文释义第一章总则【本章提要】一部法律，就其内容结构而言，一般包括总则、分则、附则三个组成部分。总则，通常是对这部法律的立法目的、基本原则、管理体制等重要问题作出规定，对其他章节的规定具有概括和指导的作用。全面、正确地理解、领会总则的精神，是学习这部法律的重要基础，对正确理解、把握并执行好分则中的具体条款是至关重要的。本章共十条，分为本条例立法目的、各级人民政府及其有关部门的公路保护职责、公路管理体制、公路保护经费来源、公路“建、管、养”与社会发展相适应原则、公路突发事件应急管理、社会公众保护公路的责任和义务等六个部分。第一部分，也就是第一条，开宗明义地指出制定本条例的目的，即加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通，以更好地发挥公路在国民经济发展、社会主义新农村建设以及人民群众安全、便捷出行方面的作用。在立法目的“三要素”中，完好是基础，安全是保障，畅通是目的。第二部分，即实施公路保护的主体，包括第二条、第三条和第四条。一是规定了各级人民政府的公路保护职责。公路是政府为社会公众提供的公益性公共产品，总的来讲，在公路保护中，各级人民政府应当承担领导责任，包括建立健全公路保护的管理机构、按照公路管理事权建立层次清晰的公路保护经费保障机制、创建“政府主导、部门联动”的工作机制并督促相关部门积极履行公路保护职责、加强违法超限运输车辆治理、负责划定公路建筑控制区的范围并公告等。二是规定了县级以上人民政府交通运输主管部门和公路管理机构的公路保护职责。三是规定了政府各相关部门和机构在公路保护工作中的职责分工。第三部分，也就是第五条，明确了公路保护经费的来源，即公路保护经费由财政供给，按预算管理办法执行。第四部分，即第六条，确立了公路“建、管、养”与社会发展相适应原则。公路建设是公路保护的基础，管理和养护是加强公路保护的手段。社会发展，尤其是经济发展水平是社会上层建筑的基础，当然也是公路建设、管理和养护的基础。要站在这个基础之上，逐步提高公路建设、管理和养护水平，努力满足国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。同时，也应当清醒地认识到，不能脱离这个基础对公路建设、管理和养护提出现阶段无法逾越的目标，无限放大公路保护责任。第五部分，即第七条和第八条，确立公路突发事件应急管理的基本制度。考虑到条文数量较少，同时其重要性极高，因此放在总则里，形成现在的体例。第六部分，即第九条，确立了社会公众的公路保护义务，这是总括性规定，具体义务在本条例各章节中都有详细规定。第一条为了加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通，根据《中华人民共和国公路法》，制定本条例。【释义】本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。一、立法目的。又称立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。本条例的立法目的是加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通。（一）公路完好，主要是指公路物理状态的完好，即公路及其附属设施应当符合有关技术规范的要求，处于良好的技术状态，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。（二）公路安全，主要是指公路本身的安全及整个路网运行的安全。公路属于国家财产，保障公路安全就是保障财产安全，任何单位和个人不得破坏、损坏、非法占用或者利用公路、用地和公路附属设施，如挖沟引水、采石取土等危及公路安全的活动。需要明确的是，公路安全与交通安全密切相关，但不能等同于交通安全。道路交通安全是一个由人、车、路和环境等要素构成的“公路安全生态链”，系统中任何一个要素的行为或性质发生变化都会对整个公路交通安全产生影响。在我国现行法律体系中，围绕道路交通安全所产生的法律关系主要是由《中华人民共和国道路交通安全法》调整的，其第三条规定“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通”。（三）公路畅通，主要是指公路的通行功能正常。公路畅通的前提必然是公路完好和公路安全。如，公路未出现塌、坑槽、隆起等损毁现象，公路沿线无摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、放养牲畜、打场晒粮等违法行为。此外，公路畅通不仅指某条或某段公路的畅通，还包括整个公路路网的有效运转。如，本条例第五十条有关省、自治区、直辖市交界区域公路养护作业管理的规定，就是在整个大路网格局下考虑路网通畅运行的。（四）加强公路保护。为保障公路完好、安全、畅通，必须从以下方面加强公路保护：一是加强养护管理。具体指公路管理机构、公路经营企业等养护管理责任主体为保证公路的安全和畅通，并使公路处于良好的技术状态，在公路运行期间按照相关的法律、法规、规章和技术规范、操作规程对公路、公路用地和公路沿线附属设施开展的保养、维修、水土保持、绿化和管理的各项业务工作，即保障公路的“完好”。二是加强路政管理。具体指各级公路管理机构为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《公路法》、《公路安全保护条例》等法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理，主要是防止公路受到人为的破坏和损坏，即保障公路的“安全”。三是加强路网运行与应急管理。具体指在养护管理和路政管理的基础上，根据公路沿线经济展水平、车流量等因素，着力完善路网结构，消除影响路网体系全面发挥作用的断头路、疏港路，构建一张规划布局科学、干线支线交错、技术等级合理、路路衔接紧密的公路网络，同时积极利用信息化等科技手段，构建路网调度网络和指挥、执行系统，建立高效的路网信息发布制度和公路突发事件应急处置机制，充分发挥路网体系的调度和疏导功能，确保整个路网的畅通，提高路网抵抗自然灾害等突发事件的应急能力，即保障公路的“畅通”。总体上看，养护管理、路政管理、路网运行与应急管理是公路保护的不同表现形式，三者紧密联系，缺一不可。如，治理车辆违法超限运输属于路政管理工作，组织对违法超限运输造成损坏的桥梁等公路设施进行检测和维修属于养护管理工作，因维修桥梁等公路设施采取分流措施以及发布公路通阻信息则属于路网运行与应急管理工作。二、立法依据。本条例的主要立法依据是《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》），这是调整公路保护法律关系的基本法，在公路规划、建设、养护、路政管理等方面确立了一系列的基本原则和基本法律制度。其中第四章、第五章对公路保护作了比较全面的规定，主要包括养护责任、养护资金来源、养护作业、绿化管理、涉路施工许可、建筑控制区管理、桥隧结构物保护、超限运输车辆管理、公路附属设施保护等方面的规定。本条例在《公路法》所规定的基本原则和制度框架内，针对公路保护工作的特点及近年来公路保护工作中出现的新情况、新问题，制定了一系列具体的安全保护及监管制度。此外，本条例的立法依据还包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国人民武装警察法》等法律规定。三、立法背景。改革开放以来，我国公路事业得到了长足发展，截至2010年年底，全国公路网总里程达到398.4万公里，其中高速公路通车里程达到7.4万公里，农村公路通车里程达到345万公里，“五纵七横”12条国道主干线全部建成，西部开发8条省际通道基本贯通，极大促进和保障了我国经济社会的发展。与此同时，如何运用法律手段进一步加强公路管理，提高公路保护水平，更好地应对近年来不断出现的新情况、新问题，特别是加强对违法超限超载运输行为的监管、规范和提高公路养护水平、及时有效地处置雨雪冰冻灾害、地震、泥石流等公路突发事件，确保公路始终处于良好的技术状态，以更加充分和有效地发挥公路对经济社会发展全局、社会主义新农村建设以及人民群众安全便捷出行的服务作用，也成为交通运输行业面临的一项重要任务。从法律制度上看，1998年生效施行的《公路法》，确立了公路保护工作的基本原则和制度，赋予了交通运输主管部门和公路管理机构实施公路保护的责任和必要的手段，但《公路法》的规定比较原则，针对性和可操作性不够强。2004年5月中旬，经国务院同意，国家七部委在全国开展车辆超限超载治理工作，并提出“在总结治理工作的基础上，抓紧制订、修改有关公路设施保护的法律、法规，将治理工作纳入法制化轨道”①。因此，制定一部专门规范公路保护行为的行政法规，解决公路保护所面临亟待解决问题就显得非常的必要和紧迫。四、立法情况。2004年底，交通运输部②启动《公路安全保护条例》的起草工作，在广泛征求意见、反复研究的基础上，起草了条例送审稿并于2007年底报送国务院审议。2008年，国务院法制办组织开展条例审查工作，征求了全国人大常委会法工委、中央编办、发展改革委、公安部、财政部、工业和信息化部、国土资源部、质检总局等27个中央有关部门、单位和浙江、安徽、山西、湖南等15个地方人民政府的意见，并向社会公开征求意见，同时多次深入基层进行实地调查研究，举办不同层次和范围的专家咨询会、论证会，听取意见，研究论证。在此基础上，国务院法制办、交通运输部对送审稿进行了反复研究修改，形成了条例草案。2011年2月16日，国务院第144次常务会议审议并原则通过条例草案。2011年3月7日，国务院总理温家宝签署国务院第593号令予以颁布，自2011年7月1日起施行。五、立法原则。《公路安全保护条例》的制定以科学发展观为指导，按照“三个服务”③的要求，在深入行业进行调研的基础上，认真研究相关制度，力求科学、合理地反映公路安全保护的客观规律，在立法过程中遵循了下列原则：（一）立足全面保护。从保护主体看，《公路安全保护条例》不仅明确了交通运输主管部门和公路管理机构的保护职责，而且还动员各级政府、各相关职能部门以及社会公众等各方力量广泛参与公路安全保护工作。从保护对象看，既明确了公路、桥梁、隧道、渡口、公路附属设施等公路主体线路的保护，又加强了对公路用地、建筑控制区、集镇规划控制区、桥梁采砂区、桥隧爆破区等立体空间的管理。（二）重点强化治超。违法超限运输危害极大，是最为严重的公路“杀手”。为此，《公路安全保护条例》将建立超限治理长效机制作为重中之重，从管理手段上强化超限治理措施，在管理环节和管理力量上突出了综合治理，从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手，对超限治理作了详细规定。（三）坚持依法行政。坚持依法行政是依法治国的必然要求，是建设法治政府的核心所在。《公路安全保护条例》严格遵循国务院关于全面推进依法行政实施纲要确定的基本原则和要求，不仅明确了公路管理机构的执法主体资格，赋予了必要的执法手段，又规定了应当承担的法律责任，实现公路执法的权责统一，有利于建立“层次清晰、事权明确、权责一致、运转高效”的地方公路管理体制，进一步促进公路管理机构的职能转变。（四）突出服务便民。维护公路的完好、安全、畅通是政府交通运输主管部门及其公路管理机构的职责，做好公路安全保护工作的出发点和最终目的是为广大人民群众提供方便、快捷、安全的出行条件。因此，《公路安全保护条例》始终坚持以执政为民、服务群众为指导思想，不断强化公共服务职能，充分体现了以人为本的思想和宗旨。如，明确了公路管理机构和有关部门对公路养护工程的及时公告和保畅义务，防止施工区域路①参见《交通部、公安部、国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理局、国家工商行政管理总局、国务院法制办公室印发关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案的通知》（交公路发〔2004〕219号）。②根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），设立交通运输部，为国务院组成部门，将原交通部的职责，原中国民用航空总局的拟订民航行业规划、政策和标准职责，原建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。本书为表述方便，无特殊说明时，将交通部统称为交通运输部。③20