建构中长程公共建设制度

建構中長程公共建設制度，提昇國家競爭力—揚棄即興式公共建設投資，維護財政紀律中國國民黨副主席江丙坤中華民國92年11月26日2目次一、公共建設投資的目的與效益二、近10年經濟發展支出及公共建設投資情形三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法七、我們應堅持的看法與理念3一、公共建設投資的目的與效益(一)公共建設投資可以厚植基本建設存量，促進經濟發展公共建設投資係國家發展的引擎，具備累積資本存量、帶動民間投資，促進國內需求擴張，支應長期經濟成長的功能；短期間亦具刺激景氣的效果，並因經濟發展階段不同而異其效益。一般而言，其效益為：降低企業生產成本交通路網、水電供應等公共資本存量增加，大幅降低企業營運成本提昇產業生產力充實公共基礎建設，促使產業結構轉變，增加專業技術使用，厚植產業發展潛力改善民眾生活品質提供文化、休閒、環保、衛生等社會基礎建設，有助於大眾生活水準提昇創造就業機會擴大內需，改善國內投資環境，誘發民間投資意願，大量增加新創就業機會4一、公共建設投資的目的與效益(二)政府投資對經濟成長的乘數效果遠大於政府消費1、政府公共投資增加係透過經濟學上所謂的「乘數效果」使產出增加。其中「乘數效果」係代表公共投資帶動民間消費、投資之正面效果（雖然亦有增加進口之負面效果）。以經建會九十年七月所公佈乘數1.17為例，政府公共投資支出增加一塊錢，將使得國家整體產出獲得1.17元的成長。2、政府支出可分為消費性支出與投資性支出。消費性支出對經濟成長的乘數效果約為0.8，投資性支出對經濟成長的乘數效果（採封閉模型、所得乘數）近幾年約為1.18上下，較消費性支出的經濟效益為大，扮演經濟成長的引擎作用。因此，當國際經濟不景氣，外需減少，民間投資因而不振時，必須在有限的預算範圍內，增加投資性支出，才能對總體經濟有較大的幫助。3、依經建會於92年元月研擬「擴大公共建設方案」估計，每擴大500億元公共建設投資，可提昇當期經濟成長率0.38個百分點，其遞延效果並可提昇後2年經濟成長率0.19及0.18個百分點。25一、公共建設投資的目的與效益（三）債留子孫或養雞生蛋？就政府以舉債方式擴大公共建設投資所生「債留子孫」或「養雞生蛋」之爭議，其區別標準在於，凡投資計畫符合下列條件者，應屬「養雞生蛋」；否則，即屬「債留子孫」：1、該項公共投資標的具高自償率者；2、該項投資標的係經過效益評估，滿足中央與地方建設需要，且具有施政必要性者；3、該項投資標的外溢效果高、產業關聯性強，可以帶動民間投資、促進民間參與公共建設或刺激消費，進而增加政府稅收者；4、該項投資標的有完善的財務規劃，並嚴格限制公債不得用於非建設項目的經常門支出，全面改善並提升公共投資執行力者；5、該項投資標的可以增進土地利用，增加收益者。6二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形（一）政黨輪替之後經濟發展支出每下愈況1、我國中央政府總預算歲出分配，依政事別編列，分別為一般政務支出、國防支出、教育科學文化支出、經濟發展支出、社會福利支出等項；而公共建設投資經費，則分散在各個政事別項目以資本門表達，與日本制度有所不同。我國【93年度歲出分配】日本【平成15年預算內容】政事別金額(億元)比例(％)政事別金額(億円)比例(％)一般政務支出1,69510.5％國防支出2,51915.6％防衛49,5306.1％教育科學文化支出3,09919.2％文教及科學振興64,7127.9％經濟發展支出2,47915.4％經濟協力8,1611.0％中小企業對策1,7290.2％能源對策5,5670.7％食料安定供給6,8750.8％社會福利支出2,85617.7％社會保障189,90723.2％社區發展及環境保護支出2531.6％債務支出1,3848.6％國債費167,98120.5％一般補助及其他支出5853.6％其他經費51,3066.3％預備費3,5000.4％地方交付稅交付金173,98821.3％產業投資特別會計1,6360.2％`公共事業80,9719.9％合計16,113100.0合計817,891100.07二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形2.明(93)年總預算，經濟發展支出降至15.4%，89年以來最低89年度中央政府經濟發展支出佔總預算比重為15.7%，90年度因辦理800億元擴大公共投資追加預算，提高為17.1%；91年度若扣除撥補國安基金虧損支出，當年度經濟發展支出比重祇有15.8%。92年度因追加777億元擴大就業及公共建設支出預算，經濟發展支出雖增至18.1%，但若扣除撥補國安基金虧損70億，則比重降至17.6%；93年度則更下滑至15.4%，不利經濟發展。近四年中央政府預算資源分配情況主要支出項目89年度90年度91年度92年度93年度經濟支出比重15.7%17.1%15.8%(不含撥補國安基金虧損)17.6%15.4%18.45%(含撥補國安基金虧損)18.1%社福支出比重18.1%18.3%16.7%17.7%17.7%教科文支出比重16.1%16.3%17.2%18.4%19.2%國防支出比重15.3%14.9%14.2%13.7%15.6%註：表中均為含追加預算後資料，93年度為預算案，其餘為法定預算。資料來源：行政院8375533503291438254574618468136323254398835113913295016.129.631.125.622.917.915.716.817.115.117.616.215.70510152025303540年度%5001,5002,5003,5004,5005,500億元經濟發展支出金額經濟發展支出占總支出比例3、政黨輪替前，各級政府經濟發展支出占總支出比例一直維持平均22.43%水準；輪替後，雖然總支出年年增加，但經濟發展支出相對減少，八十九年至九十三年平均已降至16.14％。二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形818385878991939二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形（二）政黨輪替後公共建設投資呈現負成長1、公共建設預算之構成以92年度各級政府總預算5兆2千億元為例，公共建設預算經費約6,108億元，提經重要公共建設先期計畫審查者約1,982億元(含當年追加預算577億元)中央政府非營業基金2,755億元中央政府總預算(公務預算)16,568億元10億↑重大公共建設1,982億元(經建會審議)10億↓部會公共建設302億元中央政府營業基金24,914億元公共建設1,911億元公共建設512億元省市及地方政府預算8,733億元公共建設1,550億元(92)各級政府預算52,920億元政府公共建設年度預算(92)6,257億元政府投資4,346億元公營事業投資1,911億元政府固定資本形成6,201億元政府4,099億元公營事業2,102億元固定資本形成年度投資＋上年度保留款＋非公共建設資本支出－土地等移轉性支出－未支用預算10二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形2、重大公共建設投資，預算分配逐年下降總預算中10億元以上政府重要公共建設(經建計畫)投資，一向均由經建會依「政府公共建設計畫先期作業實施要點」規定分配，民進黨執政後，預算分配未隨同總預算規模成長。（1）民國81至89年度國民黨執政時，每年平均投資金額為1,951億元，占中央政府總預算比例高達15.65％，許多重大建設如二高後續計畫、東西向快速公路、寶山第二水庫（竹科）、南化水庫、高屏溪攔河堰（大高雄地區水質改善工程）、垃圾焚化廠工程、南部科學園區工程等，均為此一時期規劃、動工興建。（2）民國90至93年度民進黨執政時，每年平均投資為1,763億元，占中央政府總預算比例，降至10.99％，除賡績前期重大建設外，並推動「8100台灣啟動」、「加速推動公共建設方案」、「挑戰2008：國家發展重點計畫」及「擴大公共投資提振景氣具體計畫」等計畫，惟仍未能有效帶動經濟成長。11二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形2、重大公共建設投資，預算分配逐年下降(接上頁)81-93年度政府重要公共建設(經建計畫)計畫預算統計表註：81－86年度含重大交通建設特別預算；88-92年度均含追加預算。年度中央政府總預算(億元)公共建設計畫預算(億元)公共建設計畫所占比例(％)81年度預算10,369.622,140.2920.64%82年度預算11,884.252,301.9819.37%83年度預算11,445.351,857.5816.23%84年度預算12,036.212,688.8922.34%85年度預算11,932.391,809.3815.16%86年度預算13,022.991,869.0087年度預算12,252.651,048.208.55%88年度預算13,171.972,048.3015.55%88下半及89年度22,347.692,775.4212.42%16,370.791,930.9911.80%91年度15,187.251,654.4310.89%92年度16,567.601,981.5512.23%93年度16,112.811,490.009.25%14.35%90年度81-89年平均12,469.801,951.4815.65%90-93年平均16,059.611,764.2410.99%12二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形3、依國民所得統計，政府投資負成長，對經濟成長造成負貢獻民國81～88年國民黨執政時，政府投資金額逐年增加，平均成長率達6.5％；俟民進黨執政，政府投資逐年減少，對經濟成長造成負貢獻。89年，負成長4.66％（經濟成長貢獻率-0.26％）；民國90年負成長4.77％（經濟成長貢獻-0.24％）；91年負成長13.14％，對經濟成長的貢獻高達負0.54％；92年也僅有0.48%微幅成長；93年則預估為1.40的成長。政府投資金額、成長率13.553.210.480.09-13.14-0.31-4.6618.0913.21-4.770.483.641.404733491752073504426849704885494950334606402740994202010002000300040005000600081828384858687888990919293年億元-16-12-8-4048121620%實質成長率政府固定資本形成毛額13三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析(一)政黨輪替後，景氣低迷，稅收減少1、稅課收入乃政府財政收入的主要來源，占財政收入的六成左右，影響施政作為與經濟發展。政黨輪替後，由於政策搖擺不定、意識型態作祟，經濟急轉直下，經濟成長率由民國九十年的-2.18﹪、九十一年的3.54％、到九十二年的3.06％，三年來平均值僅為1.47％，致使政府稅課收入大幅減少。2、我國賦稅負擔率（賦稅收入占GNP比率）因各項租稅減免，逐年降低，到九十一年度已降至12.3﹪，創歷史新低紀錄，較七十九年高峰之19.0﹪減少6.7個百分點。賦稅收入及其占各級政府支出淨額比例會計年度賦稅收入（億元）賦稅收入占各級政府支出淨額比例（%）賦稅收入占國民生產毛額比例（%）82年1074459.518.283年1181561.717.984年1211864.518.085年1191465.016.186年1367367.715.787年1372770.116.088年1330066.114.789年1348861.413.290年1257855.413.091年1225355.312.392年1317956.313.393年12890(預估)55.412.514三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析（二）社會福利支出增加，造成資源排擠結果政黨輪替後過度偏重社會福利，致使支出占總預算的比例大幅攀升，由81-88年平均的11.97%提高至89-93年平均的1