确定“十二五”时期政府投资重点领域的政策建议

确定“十二五”时期政府投资重点领域的政策建议“十二五”时期，国家将把发展社会事业、促进技术改造和结构调整、农业和农村发展、中西部和东北地区发展等作为重点投资领域，制订政府投资计划，加强政府投资资金使用全过程监管，强化对地方政府投资的控制和监督，以确保政府投资能够投向重点领域，提高投资使用效率和效益。一、“十二五”时期政府投资重点领域的选择和确定（一）按照统筹经济社会发展的要求，重点支持社会事业投资建设和发展1.加大对科技事业（产业）的投资支持力度。“十二五”时期，要按照建设创新型国家和增强自主创新能力的要求，确保国家中长期科技发展纲要确定的技术领域、重大科技计划、重大科技项目能够获得足够的国家投资支持；积极推进国家重点实验室、企业技术中心建设，加大对产学研和科技成果产业化的支持力度，力争在新能源、生物医疗、新材料、航空航天、节能减排和低碳等领域获得突破，为经济社会发展提供科技支撑。2.加快教育、卫生、社会福利和社会保障事业的投资建设步伐。“十二五”时期，教育和卫生投资重点是加快中小学尤其是农村中小学的标准化教学设施（教室和设备）、办公设施和重大卫生防疫体系建设、城市社区医院、农村乡镇卫生院、村卫生室建设。社会福利和社会保障投资重点是加快福利院、养老院、救助站、托儿所和城市廉租房、经济适用房等民生工程建设，为促进基本公共服务均等化和完善社会保障体系提供相关设施保障。3.为文化、体育事业和产业投资提供有效支持。“十二五”时期，要按照国务院公布的文化产业发展规划，重点支持文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、广告、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫等重点文化产业发展，支持对外文化贸易与合作，对移动多媒体广播电视、网络广播影视、数字多媒体广播、手机广播电视、下一代广播电视网建设、宽带光纤接入网络等网络基础设施建设、纸质有声读物、电子书、手机报和网络出版物的出版发行、新型数字电影院、数字电影娱乐设备、便携式音响系统、流动演出系统及多功能集成化音响产品研发等新兴文化产业发展提供投资支持。对体育事业和产业，重点是加强城乡基层和各类学校体育设施建设，对全国性和国际性体育赛事所需设施建设提供投资支持；对骨干体育企业的重大技术改造项目提供投资补助、补贴和贷款贴息等。（二）按照转变经济发展方式要求，重点支持企业技术改造和结构调整1.重点支持属于国家产业振兴规划范围内的产业和企业重大项目建设和技术改造投资活动。“十二五”时期，要按照十大产业振兴规划要求，对其行业和企业的创新项目建设和重大技术改造投资提供支持，鼓励采用信息技术改造传统产业，促进工业化和信息化的融合，切实提高产业发展整体水平。2.不断加大对装备制造业振兴的投资支持力度。“十二五”时期，要继续对大型高效清洁发电装备、超高压输变电设备、大型石油化工、煤化工装备、大型冶金装备、煤炭综采装备、船舶、轨道交通、工程机械、环保装备、数控机床等重大装备研发和制造等装备制造业投资和东北等老工业基地改造提供政府投资支持，促进我国装备制造业加速振兴。3.继续为高新技术产业发展提供支持。“十二五”时期，要重点支持光伏、风电、核电等新能源产业，新能源汽车、智能电网、生物医药、新材料、新型建材，以及航空航天、海洋、节能减排和低碳技术研发运用和3G通信技术、物联网技术等新型信息技术运用等高新技术产业的加快发展，增强我国高新技术产业在全球的竞争力和影响力。4.加大对服务业中的新兴产业培育支持力度。现代物流、信息服务、商务服务、金融服务等生产性服务业和旅游、社区服务业是我国目前正在快速培育和成长的新型服务业。“十二五”时期，要重点支持这些新兴服务业的投资建设和发展，为提高我国服务业的整体水平夯实发展基础。（三）按照全面建设小康社会和统筹城乡发展的要求，继续增扣对新农村建设和农业农村地区发展的投资支持力度1.继续加大商品粮基地建设。加强农田基本建设、农业综合服务体系建设、动植物疾病防控、农业产业化经营、农村扶贫开发。切实增强我国粮食综合生产能力，提高农产品质量，确保国家粮食安全和农业安全。2.继续加大对农村基础设施建设投资力度，积极推进农村城市化进程。“十二五”时期，要继续加大对农村地区供水、电网、道路、沼气利用等替代能源、环境卫生等基础设施建设工程和农村居民集中居住的村镇安居工程建设的投资支持力度，切实改变农村地区落后面貌，加快新农村建设和城镇化进程。3.切实加大对农村社会事业发展的政府投资支持力度。“十二五”时期，除了要继续对农村义务教育、医疗卫生等社会事业发展提供政府投资支持外，重点要对农村的图书馆、文化室等文化设施、农民职业教育和技术培训等设施建设，农村福利院、养老院等社会福利设施建设与相关企业培育和发展，提供政府投资支持，切实改变农村社会事业发展严重滞后的状况，促进城乡基本公共服务均等化，统筹发展。（四）按照建设服务型政府和可持续发展的要求，继续加强基础设施和资源节约、生态环境保护领域的投资建设力度1.继续加强基础设施建设。（1）交通运输行业领域：向目前发展相对滞后的铁路建设、沿海和内河港口建设在内的航运建设、覆盖国内中小城市的支线机场建设大幅度倾斜。（2）邮电通讯领域：除了要继续对公益性的邮政基础设施（网点）建设提供支持外，重点要向移动通信网络的基础设施倾斜，尤其向未来发展势头强劲的移动通讯网络基础设施建设倾斜。（3）能源领域：重点支持国内资源短缺的石油天然气的勘探开采，以及水电、煤制油、生物柴油、生物乙醇等清洁能源领域的投融资建设活动。（4）农业领域：重点支持农村的道路、通信、广播电视、农田水利等基础设施建设。（5）城市基础设施建设领域：重点是对与提高城镇居民生活品质密切相关的城市轨道交通、城市公共交通、城市供气供暖供水设施、污水和垃圾处理、大气污染防治等生态环境保护设施，以及社区养老医疗文化体育设施建设提供资金支持。2.切实加大对资源节约和生态环境保护领域的政府投资支持力度。“十二五”时期，要继续加大对节约、替代、循环利用和治理污染等先进适用技术的推广运用，以及清洁能源和可再生能源、水资源和土地资源保护的投资力度，加快发展环保产业。不断加大环保设施建设投入，重点加强水、大气、土壤等污染防治设施建设；加强林业、水利、草原建设，重点支持大江大河、湖泊、重要水源地的生态建设和环境保护，加强“三北”等重要防护林的建设，加强荒漠化和沙漠化地区治理；加强应对气候变化能力的建设，力争在“十二五”时期提高生态建设和环境保护的水平。（五）按照统筹区域发展要求，重点支持中西部和东北地区经济社会发展“十二五”时期，政府投资要继续实施上世纪中后期以来向经济社会发展相对滞后的中西部地区和东北地区倾斜的政策，继续加大对西部大开发、中部崛起和东北振兴的支持力度。在西部地区，重点仍然是支持基础设施建设、生态环境保护、贫困地区扶贫开发、优势产业发展和社会事业发展等。在中部地区，重点是支持农业和钢铁、有色、化工、建材、煤炭等重要原材料基地和能源建设；支持矿山机械、汽车、农业机械、机车车辆、输变电等装备制造业以及软件、光电子、新材料、生物工程等高新技术产业发展，支持干线铁路、公路、区域性机场、港口和物流中心等基础设施建设等。在东北地区，重点是支持规模化、标准化、机械化和产业化的现代农业和重要商品粮基地建设；支持钢材、石化、汽车、船舶和农副产品加工业的发展；支持资源枯竭型城市经济转型和城市棚户区改造、沉陷区治理、黑土地水土流失和荒漠化综合治理，以及铁路通道和跨省区公路运输通道建设等。（六）按照提高执政能力和管理水平的要求，继续加强政府机构能力建设“十二五”时期，政府机构能力建设投资的重点应向县、乡、村各级政权机构和公检法司的机关能力建设上倾斜，确保县、乡、村等基层政权机构拥有与其行使管理和服务职能所必需的相应办公设施和设备、装备；加大对现有公检法司特别是基层公检法司系统的办公、监控、审判、监狱、劳教所等设施的建设、改造以及技术装备、设备购置投资力度。同时，积极推进政府应对重大应急事件、突发事件的公共安全体系建设。二、确保政府投资投向重点领域的政策措施（一）尽快建立全口径的政府投资计划，确保政府投资能够集中使用从当前中央和地方政府投资管理的实践看，政府投资使用缺乏统一的、全口径的政府投资计划，政府投资被分散在多个政府部门。这里既有由各级发展改革系统管理的基本建设资金和专项建设基金，又有由各级财政部门管理和使用的，纳入一般性转移支付和专项转移支付项目下用于政府投资建设的资金，还有纳入地方财政基金预算（如土地出让金等），或来源于政府行政性收费，并由城市行政管理部门、商务部门、工业和信息管理部门、能源管理部门、交通运输部门、环境保护部门等行业管理部门管理和使用的预算外资金等。建议在“十二五”期间，由发展改革和财政部门牵头，编制覆盖所有政府投资建设资金使用范围、全口径的政府投资计划，将政府运用于建设支出的所有财政性资金纳入一个盘子集中管理、调剂和使用，大幅度消减对非重点领域的投资支持力度，确保经济社会发展需要，确保国家重点产业、重点行业和重点领域获得足够的政府投资资金支持强度，为重点领域加快投资建设和发展步伐提供强有力的财力和物力保障。（二）加强重点领域政府投资资金全过程监管，确保政府投资高效运用“十二五”时期，政府投资要按照国家推进投资体制改革的要求，切实推进科学决策和规范化管理。所有投资项目建设均应严格遵守基本建设程序，实行重大项目公示制度和稽查制度、项目资本金制度、工程咨询制度、项目招投标制度、建设合同管理制、工程监理制、工程质量终身负责制、全过程工程审计制度，经营性项目还要实行项目法人责任制等，逐步建立、健全和完善政府投资责任约束机制和责任追究机制，努力避免政府重大工程建设领域的决策失误、投资浪费和贪污腐败现象的发生，努力做好投资、工期、质量“三大控制”，切实提高投资管理水平，提高重点领域、重大项目的投资建设效益和运营管理效率。（三）强化对地方政府投资使用的监督和控制，确保地方政府投资能够高效运用于国家鼓励和支持发展的重点领域从长期看，逐步将地方政府投资活动纳入全国统一的、全口径的政府投资计划管理，是在市场经济条件下加强政府公共投资管理、防范政府投资风险和地方财政风险的客观需要和现实要求。因此，需要尽快改变目前地方政府投资计划和中央政府投资计划相互脱节、彼此不直接相关的非正常现象，将地方投资与中央投资相互协调，建立起契约关系，以确保地方政府投资能够正确使用和投向国家鼓励和支持发展的重点产业、重点行业和重点领域，避免地区之间形成重复建设和盲目竞争，降低政府投资整体效益和效率。作者：宏观经济研究院投资所课题组来源：《宏观经济管理》