浅析就业培训资金管理绩效评价

1构建就业培训资金绩效评价体系和整合就业培训资源的尝试与思考宜都市财政局裴学中①摘要：近年来，来自财政拨款的就业促进资金逐年增加，数额庞大。如何对这笔资金进行全程的监管和跟踪问效，其重要性不言而喻，并且政策设计及其实施的难度颇高。宜都市从一个县级市最基层的实情出发，重点对就业培训资金设计和实施了构建了涵盖投入、执行、产出和效果四个维度的绩效评价指标体系和综合评价方法；随后对宜都市2008年以来就业培训工作的进行了事后评估，为“奖优罚劣”提供了较为坚实的客观量化依据；剖析问题及其成因后针对性地采取的措施提升了效率，取得了较好的实效；对后续发展也提出了一些前瞻性的思考。关键词：绩效评价；奖优罚劣；整合资源；实际效果国家财政部鼓励积极探索开展就业专项资金绩效评价工作的方法，湖北省财政厅社会保障处选择宜都市开展就业培训资金绩效评价的工作试点。宜都市的财政局、人力资源和社会保障局共同组成了就业培训资金绩效评价工作组(以下简称“工作组“)，参照湖北省财政厅的指导意见②，结合实际情况，①裴学中，宜都市财政局党委书记、局长。②参见《湖北省财政厅、湖北省劳动和社会保障厅关于印发湖北省再就业资金管理使用绩效评价试行办法的通知》（鄂财社发［2005］28号）及《湖北省就业专项资金管理实施办法》（鄂财社发[2009]70号）。2尝试建立并实施了就业培训绩效评价和整合就业培训资源，基础坚实，成效显著。一、宜都市2008年以来就业培训工作的概况宜都市连续6年位居全省县域经济综合实力前两位；先后荣获全国科技进步先进县市、全国政务公开工作先进县市等国家级荣誉。宜都市全市共有17个培训机构承担就业培训业务。目前，宜都市就业工作的基本态势可以概括为：城乡统筹的步伐较大，就业创业的产业基础较好，支持就业的财政资金较为宽裕，技能人才需求较为强劲。2008-2010年培训项目及培训人数情况如表1所示。表1：培训项目及培训人数情况表1显示，宜都市针对农民工的“阳光工程”项目培训人数最多，所占比例最大，但该项目自2008-2009年以来，其培培训项目组织培训培训人数(人)名称部门200820092010合计阳光工程农业局4620295121879758职业技能培训人社局2437311034949041企业职工培训部分企业2110230023506760残疾人就业培训残联207589417434712移民培训移民局1100123014793809妇女就业培训妇联791205996青年就业培训共青团7307358252290雨露计划扶贫办710414601184就业技能培训民办培训机构6527118462209退役士兵职业技能培训民政局328290204特别职业培训技校13536091962合计152571378013888429253训人数逐渐减少；“雨露计划”、“妇女就业培训”项目也呈现类似的规模递减现象。与之相反，针对性更强、培训质量更高、与企业需求结合更紧的“职业技能培训”、“企业职工培训”、“移民培训”、“青年就业培训”、“就业技能培训”和“退役士兵职业技能培训”等项目的培训人数则呈稳定递增的态势，如图1所示。020004000600080001000012000阳光工程职业技能培训企业职工培训残疾人就业培训移民培训妇女就业培训青年就业培训雨露计划就业技能培训退役士兵职业技能培训特别职业培训200820092010图12008-2009年各培训项目的培训人数变化趋势宜都市各培训项目的培训人数的变化，从趋势上看是良性的。它与宜都市财政局稳扎稳打地开展就业资金绩效评价工作高度相关。二、就业培训绩效评价体系的思路和方法联合国和OECD国家普遍强调绩效评估的结果导向，赵曼、4喻良涛（2010）系统研究该方法并探索构建了基于宏观数据的就业支出整体绩效评估体系③。吸收并尝试将该方法延伸用于就业培训资金绩效评价，从投入、活动、产出、效果等维度来设计就业专项经费的绩效评价指标体系，同时运用标杆管理法确定初始绩效标准和对绩效表现赋值，用德尔菲法进行赋权并汇总计算综合得分。其具体做法是：(一)评估指标体系设置评估指标分为财政投入、组织实施、产出和效果等四类，设定各自的总分为100分，各部门工作单独考核，根据赋值标准得到评价得分。1.财政投入指标（100分）。包括：筹资机制；筹资标准合规性；工作经费落实情况；培训经费拨付及时性；拨付前审核及抽查情况；拨付手续完备性等。2.组织实施情况指标（100分）。包括：组织建设情况；制度建设情况；工作开展情况等。3.培训机构建设及培训产出指标（100分）。包括：完成年度培训任务；培训合格率；定点培训机构布局合理性；培训组织与服务情况等。4.培训效果指标（100分）。包括：受训人员就业率；受训人员创业率；培训过程的合法性、合规性等。③《就业支出绩效评估研究（2003~2006）》，经济科学出版社，2010年5月。2006财政部社会保障司承担了世界银行贷款项目“中国经济改革的实施”（技援五期）子项目“就业支出绩效评估研究（批准号：A05-06）”。财政部社会保障司委托中南财经政法大学赵曼教授等具体实施该项目，历时三年形成了最终项目成果，在财政系统内部发行。5（二）绩效得分汇总单项培训工作年度考评得分按以下公式计算一个主管部门的单项培训工作评价得分。单项培训工作年度考评得分=（财政投入指标考评得分×20%＋组织实施情况指标考评得分×50%＋培训机构建设及培训产出指标考评得分×30%）×（受训人员就业创业率÷绩效标杆标准④）×合法性、合规性评价得分⑤此计算公式中有三点是当初设计时特别注意到的：（1）对“组织实施情况考评得分”设定50%的权重，是在就业培训工作开展初期根据实际情况为了实现“源头驱动”，促进财政部门自我加压承担对就业培训工作的组织和领导责任；实际也证明实施效果不错，不过后期应适时调减该权重；（2）“受训人员就业创业率”不进行加权而是直接相乘，是为了落实就业培训工作的结果导向；（3）“合法性、合规性评价得分”不进行加权而是直接相乘，是为了落实惩戒机制，一般情况下该指标评价得分都会非常接近100%，对评分结果影响很微弱；但一旦发现有假培训、索取资金等弄虚作假行为的，则一票否决，该指标绩效考评结果为零，并且会导致该单位总体评分结果也为零，这就真正落实了惩戒机制和加大了惩戒力度。④绩效标杆标准系每年年初确定，要点在于一要有较科学性的测算基础，如市场培训绩效水平或前期绩效水平；二是要有合理的前瞻性，既要是绝大多数单位能够达到的，但也应有一定的难度。在实际工作中，如果出现了全体都低于或都高于绩效标杆标准的特殊情形，应改用“总体平均绩效水平”作为绩效标杆标准，并及时总结原因加以改进。宜都市的做法是初期合理测算和主观确定绩效标杆标准，后期渐进调高标准水平。2009年就业率绩效标杆标准的初始标准自定为80%，其他年度就业率结合省定年度转移农村劳动力任务数将分3年调增至95%。⑤“合法性、合规性”水平是政策实务执行和绩效评价的信息基础，全面影响绩效评价的其它所有项目，因此在此将其与其它指标评价得分直接相乘。在出现违规、违法事件时，该指标对绩效结果的影响力度取决于该指标的计分赋值方法，在宜都市实行“一票否决制”的情况下，该项指标对总评得分影响非常显著，实际上对违法违规事件贯彻的是“零容忍”原则。后续在进行“合法、合规性”评价时可尝试进行分级评分赋值，或调整汇总计算综合得分的办法，但最终加权办法应经相关利益方审查达成共识后采用。6各单项工作绩效评价工作先由部门自查，再由绩效评价工作领导小组评价，最终以领导小组公布的评价得分为准。三、试评价的结果与问题成因分析工作组根据上述评价指标体系与方法，于2010年7月组织专班对宜都市2008—2009年度就业培训资金进行了绩效评价试评，出具了评价报告。评价结果表明，全市经过培训后的城乡劳动者，其就业竞争力普遍增强，工资待遇明显提高，全市参加考核鉴定的人数年平均增长10%以上，持《国家职业资格证书》的城乡劳动者月工资待遇普遍比未持证者高出300-500元，为地方经济发展和人民群众脱贫致富夯实了基础。与此同时，全市就业培训工作也不同程度地存在“三不三无”的问题：管理机构不健全，培训机构不主动，培训内容不接续；市场对接无机制，培训效果无特色，就业服务无延伸等。以上问题的主要成因在于：1．培训资源分散，政出多门。由于培训机构多、隶属于不同的管理部门，导致政出多门，培训专业设置重复、培训人员重复参训，造成不必要的资源浪费。但为充分调动社会资源，又不能简单地将培训项目集中授权给少数部门，关键在于确定合理的资源整合基础。2.培训对象组织分散，“拉郎配”现象突出。由于培训组织部门分散,培训市场村子“多头分割”现象；在完成年度培训任务的压力下，有些管理机构为完成培训任务而开展培训，而培训机构单纯以获得培训资金为目的，培训实效不佳；在培训对象选择上，存在“误设培训对象强制学”、7为完成任务松散学的现象，甚至存在重复利用培训对象完成培训任务、套取培训资金的风险。3.培训机构监督管理机制不够建全。目前，培训机构主要由主管部门领导并进行监督管理，一般单纯追求培训费用的收支平衡，忽视培训效果，导致培训质量“缩水”现象突出。不少培训机构压缩培训投入，缺乏硬件设施配备，出现“黑板上开机器”的现象。同时，由于主管部门对培训机构的监督管理体制不建全，各自为战，管理松散，最终培训效果差，需要建立系统完善的培训监督管理机制。4.结果导向的绩效评估体系尚不完备。培训的宗旨毫无疑问应是提高受训者就业和创业能力。然而，长期以来，对就业培训机构的监督评价一般只是围绕教学大纲、教学计划、招生规模、专业设置、师资力量、教材选用、教研活动、等方面开展，对最重要的结果绩效关注严重不足，更缺乏统一的考核标准及规范管理体系；各种补贴支出渠道多而管理方法往往不统一，微观管理和宏观管理绩效指标体系不完善和操作性不够强，导致培训绩效无法得到有效确认和评估，绩效评价结果区分度不够。四、整改落实与绩效（一）整改意见针对评价结果，工作组提出了以下三条整改意见。一是，培训资源实行“四整合”。整合行政资源。建立联席会议制度，集中研究解决就业培训中出现的实际问题，形成工作合力，提高工作效率。8整合经费资源。提升效率是核心目标，将各项培训资金、补贴统一调配使用和监管，使资金使用效益最大化。整合信息资源。方便市民及时获取就业信息，推动培训与就业的有机对接，由人社部门牵头，通过“金保工程”的信息系统，统筹管理全市各类职业技能项目培训的工作机制。整合社会资源。创新培训内容和形式，注重打造职业培训集团品牌，提升培训单位的水平和影响力。二是，建立基于绩效评价基准的监管机制。按照“市场导向、绩效基准、合理分工、功能互补、资源共享、加强监管”原则，通过公开招标，将前期培训质量较高、就业效果较好、社会认可度比较高的职业培训机构作为全市职业技能培训定点机构。在全程监管的基础上，实行动态淘汰。三是，建立职业培训补贴资金会审机制。成立培训补贴审核工作联系会议领导小组，定期召开联系会议审核各项补贴，确保培训补贴落到实处，维护就业资金使用的安全。（二）整改落实情况2009年，工作组关于就业培训资金使用绩效的评价结果及其整改意见公布后，引起了宜都市市委、市政府的高度重视，出台了一系列政策措施，全力支持就业培训资金绩效评价工作，相关部门和培训机构加大整改力度，就业培训工作局面得到全面改变，绩效评价效果明显。一是，压缩一般培训项目，加大了技能培训补贴优惠力度。2009年开始宜都市实施更加积极的就业政策，实行6个月9以内的技能培训全免费。二是，对培训机构奖优罚劣，兑现绩效预算政策。2010年实施绩效评价核减培训资金116.16万元，比上年下降28.8%；而培训人数不降反升，由2009年的3110人上升到2010年的3494人。三是，提高培训准入门槛，整合多头“炉灶”。根据绩效评价成果，经过科学规划和论证后，只在教育、劳动就业部门设立培训机构，一律实行“校企互动”，只请绩效好的“名厨”，将绩效不好的培训机构淘汰出局。四是，