第二章政府预算管理的技术组织措施

2019年9月29日星期日1第二章政府预算管理的技术组织措施一、政府预算的编制形式二、政府预算收支分类2019年9月29日星期日2一、政府预算的编制形式(一)按照预算编制的组织形式单式预算复式预算(二)按照预算编制方法基数预算零基预算(三)按照预算编制的政策侧重点投入预算绩效预算设计规划预算2019年9月29日星期日3（一）按照组织形式的不同：2019年9月29日星期日41、单式预算在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。2019年9月29日星期日52、复式预算在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。2019年9月29日星期日6税收收入经常收入行政性收费收入非税收入专项收入其他收入经常预算国防支出行政管理支出事业发展支出经常支出社会保障支出专项支出政府预算付息支出其他支出等经常性预算结余资本收入资本性收入各项基金收入国有资产收益债务收入（包括国内债务收入和国外债务收入）资本预算基本建设支出挖潜改造支出经济建设支出科技三项费用资本支出流动资金、支援农业生产支出等债务本金支出2019年9月29日星期日72019年9月29日星期日8一、我国实行复式预算的历史1991年,颁布《国家预算管理条例》中规定：自1992年起，我国财政实行复式预算制度。其基本内容是：在预算年度内，将全部的财政收入与支出按不同的经济性质分为经常性预算和建设性预算两部分。2019年9月29日星期日91995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》第26条正式以法的形式规定：“中央预算和地方政府预算按照复式预算编制。”2019年9月29日星期日101995年颁布并实施的《预算法实施条例》第二十条规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”2019年9月29日星期日11二、实行复式预算必要性我国作为一个发展中国家，具有某些实行复式预算的先决条件.可以适当约束消耗性支出规模，提高纳税人的权利主体意识多年实行复式预算制度已经逐渐成为理论界和实务部门的共识，在实践中取得一定的经验。社会转型的特殊原因12342019年9月29日星期日12我国具备某些实行复式预算的先决条件BACK政府投资额占GDP重比发达国家高得多。国际机构向发展中国家提供贷款与援助，它们要求分别编制经常预算和投资预算。条件1条件22019年9月29日星期日13三、我国复式预算制度基本构成建设性预算收入支出生产性基本建设支出，企业挖潜改造和新产品试制费，地质勘探费，支援农业生产支出，支援经济不发达地区的发展资金等。经常预算的结余专项建设性收入生产性企业亏损补贴余额经常性预算收入支出非生产性基本建设支出事业发展支出国家政权建设支出政策性补贴支出等。除城市维护建设税、固定资产投资方向调节税和耕地占用税以外的各项税收，非生产性企业亏损补贴及其他收入等。余额2019年9月29日星期日14四、存在的主要问题从涵盖的范围上看，复式预算未能完整反映政府收支。从债务管理上看，资金运行透明度差，未能有效控制债务规模。从收支划分标准上看，复式预算的划分缺乏科学合理性。从配套措施上看，复式预算缺乏配套性。2019年9月29日星期日15五、进一步完善我国复式预算制度完善我国复式预算的基本原则完善我国预算制度的设想两大完善2019年9月29日星期日163.有利于规范预算收支，硬化预算约束。四大基本原则1.适应社会主义市场经济的要求。2.有利于体现社会主义国家的双重职能。4.有利于推动其它方面的改革2019年9月29日星期日17完善我国预算制度的设想（一）建立复式预算结构体系应考虑的若干因素1.资本性支出应单独予以反映3.注重与民间非盈利组织预算的整合与协调。2.根据中国社会经济转型期的特殊国情，除政府公共预算和资本预算之外，增加特种预算。应该尽快推动预算收支分类改革，将资本性支出及其相应资金来源，集中体现与资本预算之中。民间非营利组织所从事的事业大多是满足社会公共需要的。这些组织虽独立于政府部门，但鉴于其组织的公益性特点，我们也可以将其作为公共预算的组成部分之一。特种预算：我国社会转型阶段面临的急需解决的各种特大问题（如社会保障等）→相对灵活的方式2019年9月29日星期日18（二）未来中国式的复式预算制度的设想公共预算（内含经常预算、公共投资预算、社会保险基金预算）和国有资本预算（内涵国有资本收益预算、国有资源收益预算、政府投融资预算）公共预算（内含经常预算和资本预算）、国有资产经营预算、国有资产净预算、社会保障预算公共预算（内含公共经常性预算和公共建设性预算）、社会保障预算、国有资本预算、债务预算财政理论界就未来中国式预算体系的组成提出了几种代表性的观点：2019年9月29日星期日19（三）中国复式预算结构体系的基本框架市场经济公民与政府的委托代理关系以众人之财，办众人之事。政府预算特种预算资本预算社会公共需要公共预算民间非营利组织预算政府公共预算2019年9月29日星期日20（四）我国复式预算改革的目标模式公共预算国有资本经营预算社会保障预算债务预算…我国复式预算改革的目标模式这种分类是按政府以不同身份（社会管理者和资产所有者）取得的不同性质的收入和支出进行划分的。主辅辅辅2019年9月29日星期日21公共预算的内容和管理公共预算是指国家以社会管理者身份取得的收入，用于管理社会发生的支出，包括经常性收支预算和公共建设性预算。（一）经常性收支预算：收入主要是各项税收、规费和罚没等其他收入；支出主要包括国家机关、国防、科教文卫体等部门的经费。（二）公共建设性预算：提供公共商品和准公共商品，比如，各种公共设施、基础设施和公益性设施建设项目。（非营利）2019年9月29日星期日22国有资本经营预算（一）定义：指国家以国有资产所有者身份取得的收益和资产经营性收入，为国有资产再生产而投入的支出。（营利、市场性）2007年9月，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台，决定中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施2019年9月29日星期日23（二）国有资本经营预算收入项目的界定（1）来自企业的国有资本收入，包括国有企业上交的税后利润，国有股东分得的股息、红利和股利，各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分，国有资本处置收入及其他收入；（2）专项基金收入，包括从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金收入（不包括用于履行社会管理职能的、带有公共预算性质的基金）；（3）各类企业占用的国有划拨土地变现收益；（4）依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目，包括公共财政划转收入。2019年9月29日星期日24（三）国有资本经营预算支出范围的界定（1）对企业的资本性支出，包括政府投资和新设企业的国有资本支出，对原有企业的追加资本支出，非资本性支出（如流动资金、科技三项费用等不增加国有资本的支出），解决企业办社会等问题的支出等增购股份制企业国有股份的支出及其他增加国有资本的投资支出；（2）支持国有企业改革的经费支出，包括国有企业重组改制经费支出，解困补助支出及其他改革支出（3）支持国有企业发展的经费支出，包括支持国有企业自主创新补助支出，国有企业发展环境建设支出以及其他支持国有企业发展的补助支出；（4）专项基金支出，包括对应于专项基金收入，从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金支（5）依法可以从国有资本经营预算收入中支出的其他项目,包括按国家规定划转全国社保基金的支出以及在国有企业改革重组基本结束之后划转公共预算的支出。2019年9月29日星期日25社会保障预算指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保障基金投资运营活动中的收支预算。思考：我国社会保障预算构建的目标和模式2019年9月29日星期日26代表性的研究成果主要有：贾康的《建立中国基本社会保障体系的大思路》（2006），周顺明的《试论建立社会保障预算》（1999）、《积极试编，探索新路，全面建立社会保障预算体系》（2000）和《建立健全社会保障预算体系》（2001），丛树海的《社会保障预算化管理的探讨》（1999），林治芬的《社会保障预算：目标模式与操作设计》（2000），包丽萍、张晓红的《建立我国社会保障预算的设想》（1999），刘晓莲、许杰的《建立社会保障预算体系，促进社会保障事业发展》（1999），孙丽霞的《关于构建社会保障预算的建议》（2000）和《建立中国特色的社会保障预算》（2000），徐玉明的《关于构建社会保障预算收支体系的设想》（2000），冯瑞、王杏云的《建立社会保障预算的探讨》（2001），刘峻的《论社会保障预算管理》（2002），王琪、焦秋云的《对编制社会保险基金预算的几点看法》（2003），陈立的《建立和完善科学的社会保障预算体制》（2005），杨晓波的《对我国建立社会保障预算的思考》（2006），亢永刚的《建立健全社会保障预算体系的思考》（2006）等论文。一些专著，如曾海水的《社会保障预算概论》（经济管理出版社，2000），周顺明的《社会保障预算》（湖北人民出版社，2000），林治芬、高文敏的《社会保障预算管理》（中国财政经济出版社，2006）等。2019年9月29日星期日27（二）按照编制方法的不同：2019年9月29日星期日281、基数预算（IB）基数预算又称为增量预算，指在安排预算年度收支时，以上年度或基期的收支为基数，综合考虑预算年度国家政策变化、财力增加额及支出实际需要量等因素，确定一个增减调整比例，据以测算预算年度有关收支指标，并编制预算的方法。2019年9月29日星期日292、零基预算（ZBB）任何使用预算资金的单位在提出预算计划时，无论是原有项目，还是新增项目，都要以其产生的支出效益为标准，重新评估其必要性和社会经济效益，凡是不必要和经济效益不佳的项目，不予保留；对于需要继续列入预算的项目，也要重新核定其支出数额，相当于从零开始核算。2019年9月29日星期日30零基预算编制程序(1)确定决策单位(2)制定一揽子决策方案(3)按排序来确定政府预算的优先顺序(4)根据拨款数额编制详细政府预算2019年9月29日星期日31零基预算创始者派尔的一个案例：美国某城市“住宅废弃物收集”。决策单位的任务是收集并运送所有的住宅废弃物，以便丢弃。决策的一揽子计划包括：确认完成这项任务的不同方法；预测不同的努力水平所产生的结果。（1）完成任务的不同方法第一种方案(建议采取的方法)：由市政府收集全部垃圾，同时要求居民将全部垃圾都装入塑料袋，塑料袋由居民自己购买,政府派车装运垃圾。全年需要开支79.03万美元。第二种方案：不使用塑料袋，而使用垃圾桶，需要额外增加清理垃圾桶的工人，增加开支9.6万美元。第三种方案：市政府将清理垃圾的任务交给私人部门，一星期清理一次需要增9万美元；一星期清理两次需要增10.88万美元。通过比较，第一种建议采取的方法最优。2019年9月29日星期日32（2）不同努力水平所产生的结果第一种，清理垃圾（最低努力水平），一般性垃圾每周清理一次，大型垃圾一周清理两次，成本开支60.7万美元。第二种，清理垃圾（中等努力程度），对各类垃圾每周清理两次，成本开支增加14.28万，达到74.98万美元。第三种，清理垃圾（最高程度努力水平），除了对各类垃圾每星期清理两次外，对于大型垃圾和白色垃圾每周增加清理两次，成本开支达到79.03万美元。2019年9月29日星期日33评估中国的零基预算改革2019年9月29日星期日34核心问题中国零基预算的效果如何？是否成功？中国零基预算是控制预算吗？中国零基预算实践的约束是什么？2019年9月29日星期日35实行零基预算的主要动机A省（财力比较紧张的省）积极推行零基预算的主要动机运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”加强财