基层行政事业单位预算绩效评价存在的问题及建议

基层行政事业单位预算绩效评价存在的问题及建议2023/X/XX一、X区卫生健康系统绩效评价执行情况（一）样本描述1.基本情况。本文所选29个调查样本全部为X区卫生健康系统所属行政事业单位，其中行政单位3家，卫生事业单位6家，医院11家，基层医疗卫生机构9家。选取的样本中既有行政单位，也有事业单位；既有全额拨款事业单位，也有差额拨款事业单位，在收入水平、资金构成上具有各自明显的特点，但都属于与财政有缴拨关系的行政事业单位，执行预算绩效管理的相关政策。样本单位承担着该地区的卫生健康管理、医疗、预防保健等任务，还承担有国家、市级、区级科研课题。2.调研情况。在本次调研的行政事业单位中，预算绩效管理工作从xx年开始试点运行，xx—xx年绩效评价工作才开始在所有样本单位中全面施行。为了了解样本单位执行绩效评价相关工作任务以及开展预算绩效管理过程中的整体情况和相关指标及问题，在全面开展绩效评价工作一年后，同样本单位财务骨干人员进行了第一次经验交流，主要目的是了解绩效管理相关工作在单位实际运行中遇到的问题。在全部样本单位完成xx年度预算绩效评价工作之后，为了更好地执行绩效评价相关政策，提高该地区卫生健康系统各单位的预算绩效管理水平，又同相关财务工作者进行了第二次经验交流。这次交流的主题是目前单位在预算编制执行过程中涉及绩效评价相关工作时遇到的问题以及如何提升单位预算绩效管理水平。同时，通过对样本单位决算相关信息的汇总分析以及绩效评价报告和表格的整理核对，进一步了解全系统绩效评价工作的整体情况及执行效果。通过访谈，了解到目前X区xx年度预算编制及执行过程如下：xx年8月，财政部门召开预算编制布置会，部署xx年度预算编制工作的时间安排及具体要求，包括预算编制的原则、方法以及控制经费支出的具体要求，如压缩会议费、培训费等公用经费，严控政府购买服务支出规模、减少宣传印刷等经费的支出等。预算编制采取“两上两下”的编制方式。“一上”时，由各二级单位在预算系统中录入人员等基本信息，由预算系统根据人员及公用经费标准生成人员经费及日常公用经费。同时，由各单位向主管部门申报项目，主管部门经过审核筛选后汇总项目情况，与财政部门沟通资金规模及安排项目情况，将沟通后的财政意见下达各预算单位，由单位在预算系统中录入项目信息，生成项目经费预算。在财政部门与主管部门统筹考虑项目安排时，主要考虑次年的工作任务，事项的紧急程度以及可安排的资金规模，对上年度绩效评价结果运用基本没有涉及。在录入项目信息时，要求每一个项目都同步上报项目文本和绩效目标表，两个文档的内容均由预算单位自行编报。从下达沟通意见到完成预算上报，时限一般为1至2周。“一下”时，财政部门会将区域统筹协调后的财政意见下达至主管部门，由部门通知预算单位在预算系统中进行微调。“二上”主要是对转移支付项目及新增事项的补充申请以及对政府采购事项的细化。最终由财政部门平衡区域预算，将经人大审批后的预算批复给各单位，即为“二下”。xx年初，各单位开始按照财政批复预算情况执行预算。对于财政性资金，国库集中支付系统中可实时查询到资金的执行情况，但没有绩效目标设定及其执行情况。财政部门会每月对财政性资金的执行进度进行监督，各单位也会按月对本单位财务状况进行分析，主要涉及财务收支情况及项目资金的执行进度。到年中时，主管部门会按财政要求对单位整体绩效评价情况进行一次自评。年度终了，单位按照会计信息填报部门决算。xx年上半年，市级主管部门、财政部门共布置了六次绩效评价工作，包括分别针对转移支付项目、直达资金项目以及xx年度所有项目的三次大规模单位自评工作，另外还有三次是由部门开展的整体绩效评价自评、试点项目的成本绩效评价以及由财政部门聘请第三方机构开展的部门绩效评价工作。其形成的自评表、评价报告等资料上千份，全部是独立的文本文档，没有整体的信息系统支撑。在决算公开时，每个单位除了公开决算中的财务信息之外，还要在专门的章节公开本单位绩效评价工作的总体情况，并挑选一个通过普通程序开展评价的项目公开绩效评价报告。此外，如果主管部门被列入审计部门的年度审计计划中，还会接受预算执行审计，但预算执行审计尚未涉及绩效目标的设定及执行情况相关的内容。3.收支情况（1）收入情况。29家样本单位xx年度本年收入合计万元，其中财政拨款收入万元，占本年收入合计的%，事业收入万元，占本年收入合计的%，其他收入万元，占本年收入合计的%。（2）支出情况。29家样本单位xx年度本年支出合计万元，其中基本支出万元，占本年支出合计的%，项目支出万元，占本年支出合计的%，项目支出中有万元为一般公共预算财政拨款支出。（二）项目分布情况xx（三）绩效评价情况xx年，X区卫生健康系统所属行政事业单位对xx年度一般公共预算项目及政府性基金预算项目采取普通程序或简易程序开展绩效评价自评，评价项目744个，涉及金额万元。其中选取了48个项目进行普通程序评价，截至xx年5月底已完成全部评价工作。已完成的普通程序绩效评价项目，评价平均得分为分，整体评价等级为“良好”。虽然各个单位的项目绩效自评情况整体较好，但是对于主管部门和财政部门来说，单位的自评结果质量不高，对于预算分配的指导意义不大。以基层医疗卫生机构的基本公共卫生项目为例，该项目是基层医疗卫生机构的主要工作任务，每年必须开展，涉及所有该类型机构，但是项目开展的效果如何，每一家基层医疗卫生机构都有各自不同的评价标准，无法衡量9家单位孰优孰劣。由于缺乏统一的信息化系统，绩效评价时使用的评价指标是否与编制预算时设定的评价指标一致，核对起来也非常困难，无法实现对项目执行效果的督导。二、X区卫生健康系统绩效评价过程中存在的问题分析（一）体系建设层面从X区卫生健康系统各单位执行绩效评价工作的现状来看，预算绩效管理的体系建设还存在较多的问题。1.预算绩效管理改革缺乏系统的制度规范。在制度设计层面，目前尚缺乏一套完整的关于绩效管理以及以绩效为基础的预算管理制度规范。虽然近年来各级财政部门都出台了一些绩效评价的操作指南和要求，但都是针对部分资金和流程的，如项目绩效评价要求、转移支付资金绩效评价要求、如何设计绩效评价指标等。绩效评价仅仅是预算绩效管理中的一个环节，如何从战略规划开始，逐步分解目标、核定成本、申请资金、执行预算、绩效评价到根据评价结果调整预算，这一系列工作的标准和规范化操作指南仍有欠缺。因此，目前预算绩效管理从制度上尚未形成体系。2.基层行政事业单位的认识程度和积极性不高。这是一个较为普遍的问题。由于基层单位对预算绩效管理的认识程度不高，只是当作财政部门布置的一项工作来完成，对预算绩效管理的整体框架及其对单位带来的影响和效果认识严重不足，因而完成工作大多是应付差事，积极性不高，无法形成单位内部利用绩效评价指导预算工作的管理体系。（二）预算编制与执行层面1.预算编制。根据预算绩效管理理论，在预算编制阶段，对预算的绩效管理就已经开始了。因此，预算编制可以说是预算绩效管理的起点。如果起点上出现问题，将会影响整个绩效管理的全过程。就主管部门而言，存在同一事项或同一类事项绩效目标不统一、不可比的问题。从主管部门的角度看，同一个主管部门所属的多个二级单位有时会涉及同一事项的预算。如卫生健康系统的基本公共卫生事务、妇幼保健事务等，可能会涉及辖区内的多个基层医疗卫生机构或医院，但是由于预算编制时各个单位都在独立编制各自的绩效目标，在缺乏统一指导的情况下，很有可能会出现主管部门汇总出的同一事项存在各种各样不同方向、不同指标值的绩效评价指标，降低了绩效评价结果的横向可比性。就预算单位而言，在预算编制的过程中，也存在着一些影响预算绩效管理的问题：第一，由于预算绩效管理的理念没有形成，很多单位对绩效目标的概念理解存在误区，认为绩效目标就是工作任务，只要完成了工作任务，就是完成了绩效目标。但完成工作任务只是绩效预算的最基本要求，与预期目标的偏差程度以及效果是否令公众满意才是预算绩效管理的最终目标。第二，编制预算时对绩效目标的设定量化和细化程度较低。绩效评价指标的设计原则之一就是可衡量性原则，也就是尽可能地使用定量指标来替代定性指标，因为定性指标的可衡量性较差。但是现在有很多单位在编制预算时无法确定定量指标，只能用“较好地完成”“有较大幅度的提升”等定性的概念来设定指标，到底多好算较好，多大幅度就算较大幅度却无法描述，这就导致后续的绩效评价结果无法准确衡量。究其原因，主要是单位在编制预算时有些项目尚没有明确的规划，只有一个大致的目标和想法，先用来申请资金，至于要如何执行，还没有确定。另外即便项目很明确，但是对所设计的绩效目标的基准值和预期值缺乏了解，对于达到什么样的效果才能实现目标没有概念，也会导致在编制预算时绩效目标设定无法量化。此外，正是对应该实现什么样的目标缺乏概念，导致设置目标时细化程度不足。第三，缺少专门的绩效管理人才也是一个普遍问题。目前，绩效管理工作跟随预算的相关工作均由财政部门牵头管理，大部分基层行政事业单位的绩效管理工作也是由财务部门牵头负责。由于现有体制的限制，基层行政事业单位很难单独成立绩效管理部门，绩效管理工作也只能由财务部门负责，但是很多绩效目标非常专业，需要业务部门来设计制定。由于目前业财融合程度普遍偏低，财务人员不懂业务，无法设计出合理的评价指标，而业务人员又不懂财务，不明白绩效管理的意义，认为这是财务工作，对业务工作用处不大，业务部门只需要应付一下就可以，导致绩效目标的编制水平普遍偏低，对预算绩效管理的指导意义不大。2.预算执行。从案例情况来看，目前基层行政事业单位在预算执行的过程中对于大多数项目的绩效目标完成情况都缺乏有效的监督和管理，绩效目标仅仅是预算编制时形成的文档，可能在次年进行绩效评价时会再次使用，但在整个预算执行的过程中，却很少有单位能定期核对预算绩效目标的完成情况，分析出现偏差的原因并及时进行调整。根据相关文件对绩效目标的设定要求，各类指标的设置权重原则上应当为预算执行率10%、产出指标50%、效益指标30%、服务对象满意度指标10%。而目前基层的行政事业单位在预算执行过程中特别关注的是仅占绩效目标总体比重10%的预算执行率，对于其他三大类指标关注较少。可以说，从总体上来看，单位在预算执行过程中基本没有进行预算绩效管理。这主要是由以下几个原因造成的：从客观上来说，单位缺少专门的预算绩效管理人员以及有效的信息化手段。因为预算绩效管理是一项具有系统性、持续性且涉及面很广的工作，兼职的绩效管理人员可能无法完成对所有预算资金实时的绩效管理工作。此外，对于预算执行过程中绩效目标完成情况的定期分析需要收集和处理大量数据，没有有效的信息化手段作为支持，仅靠手工处理分析，可能无法完成。从主观上来说，单位对预算绩效管理的意义认识不足，执行预算绩效管理的积极性不高，各个部门都认为绩效管理仅仅是增加了工作量，缺乏开展绩效管理的内在动力。这主要是由于目前包括财政在内的各级政府部门对绩效管理的结果应用力度不足造成的。3.绩效评价。虽然绩效评价工作是我国目前在预算绩效管理领域起步较早、开展范围较广的一项工作，但是在开展绩效评价的过程中，仍然存在着诸多问题。（1）评价标准系统性不强。我国目前尚未建立统一的评价指标体系，各部门开展绩效评价工作都是按照自身设定的指标体系来进行的，不同地区、不同部门对同一事务的理解差异较大，造成所设定的指标、目标值和所占比重各有不同，虽然增加了评价指标的多样性，但是不利于对同类事务进行统筹评价。（2）绩效评价的综合性不强。目前西方国家开展绩效评价的主流工具之一就是使用平衡计分卡评价。而平衡计分卡是针对财务状况、顾客服务、内部流程和学习成长四个维度来进行综合评价，它是包含财务、业务、内部管理层以及未来成长性等多个方面的综合评价方法。而我国目前的绩效目标设置规范主要偏重于业务层面，关于财务、内部管理以及未来成长性方面的评价指标相对较少，指标设置的综合性不强，对预算的绩效评价还不够全面。（3）绩效评价的效率相对较低。财政部门和主管部门对基层行政事业单位进行的绩效评价效率相对较低。按照案例中的绩效评价模式，大部分