安全与灾害防救

1風險、安全與災害防救－安全管理非政府化的觀點與個案探討李宗勳*要追求安全先讓民眾感受不安全！與其消極迴避風險，不如積極探求安全風險！--Stivers(2005):GovernanceinDarkTimes危機管理就是不確定管理，旨在讓原先不可預見的不確定（unforseenuncertainty）變成得以預見的不確定（forseenuncertainty），也就是從「意料之外」到「意料之內」的預備與轉變過程。（李宗勳，2005:1-2）摘要由於全球氣候變遷、國土環境開發、都市化與高齡少子化的趨勢，在災害防救工作面臨新類型與更嚴峻的討戰，包括都會區大規模地震防治對策、新類型公共安全議題與方向（三鐵共購空間使用與營運安全、高鐵安全檢視機制、長公路隧道安全管理及評估、超高齡建築之安全管理、高齡少子化社會之災害防救需求）、全方位災害防救體系與防災資訊（中央與地方災害防救體系強化與夥伴關係建立、政府間、部門內、以及民間、社區之資訊分享平台、與重大安全及健康事件、反恐及資通安全之結合）等（災害防救科技論壇，2006）1；鑒於全球災害型態與風險社會結構轉變，無論是中央與地方、政府與民間，都需要從全局且制高點思考、協力合作、相互支應（complement）及資源連結，才足以凝聚足夠能量及經驗，尤其要資訊分享及鑲嵌以形成「知的行動」（informedaction）及「相互作用」（interoperability）。對此一問題，吾等比較習慣從「政府作為」思考，本文將從如何擴充、發揮「非政府部門」作為的想像力以及增進災害防救的「社會性」知識，而此一角度不在「取代」（replacement）政府功能，而是創價及支應（complement）政府的整合能量及回應力。關鍵字：風險、危機管理、安全管理、非政府化。*作者現任「中央警察大學」行政管理系教授兼系主任暨研究所所長，國立政治大學公企中心「公私合產」與「危機管理」講座，「內湖安全社區暨健康城市促進會」常務理事暨總企劃兼發言人、「台北市信義區安全社區推動委員會」顧問，行政院研考會「六星計畫社區治安」與「風險管理」諮詢委員，桃園縣與花蓮縣政府社造委員，「警察廣播電台－歡樂一家親、共建安全社區」共同主持人；著有「警察與社區風險治理」、「政府危機管理」(合著)與「網絡社會與安全治理」等相關專書，歡迎連絡[e-mail]。1「行政院災害防救專家諮詢委員會」於2006.02.05假台大醫學院國際會議聽邀集召開「災害防救科技論壇」，針對1.氣候與環境變遷引致災害因應對策、2.都匯區大規模地震防治對策、3.新類型公共安全議題與方向、4.全方位災害防救體系與防災資訊等四個議題分組討論與綜合討論，並舉行記者會發佈專家建言。筆者應邀參與第4組討論並發表相關「公共安全管理非政府化」觀點。2匹茲堡大學危機管理學者Comfort（2005:1）2在「風險、安全與災害管理」新作中回應Wildavsky(1988)的著作「探求安全」(SearchingforSafety)，他指出，有關美國社會中風險、安全與災害管理的每一情勢演變，均呈現出對於政府部門與其服務之民間社會的特定挑戰，這些挑戰來自於政府採取行動的不確定性與不同觀感。而Stivers(2005)在美國經歷颶風卡翠娜(Katrina)以及政府的相關因應措施，語重心長地指出，從恐怖爆破911、伊拉克與阿富汗戰爭到卡翠娜(Katrina)災變，在在讓民眾深切感受到如同生活在黑暗時代（DarkTimes），卡翠娜破壞了新奧瑞岡及鄰近社區，雖然有關聯邦與地方政府的責任已相當公開討論，但民眾仍強烈感受到政府的重大失責嚴重影響美國之公共感情（publicsensibilities）。壹、本文的參考價值筆者以為處在這種到處潛伏危機與風險的不確定年代，與其強調如何不安全以嚇阻民眾消極迴避，不如改為凸顯如何透過社會連結、授能民眾監督管理來追求安全，安全不是關緊門，而是談談鄰里的情誼與關係。這種「追求安全先讓民眾真切感受到不安全」的論述與Wildavsky(1988)的安全風險意涵有所貫通，而這種安全風險（saferisk）、風險理性，正是當前區域安全亟待認知與孕育的危機預防及風險治理理念。貳、現代應備之危機預防及風險治理的核心知識完備的「政府危機管理」之知能與探討主題應含蓋危機管理理論、國內外管理機制、政策制定、診斷與計畫、演練與行動、危機領導、組織運作、危機溝通、社會資本與信任風險、風險治理與戰略思維、災害防救的理論遞演、公私協力與風險治理、地區安全與互動倫理等；面對當前「非政府治理時代」與「政府成為最不被信任」的時局，更加彰顯本文的價值與意義；政府是民眾的生活重心，是社會秩序的維護者，但政府也可能因為「缺乏監督」、「政治對峙」、「領導風格」與「互動不當」等因素衍生危機，而這些危機卻無法期待政府內部自我調解，當一切體制手段已失去「自律」及「反省」時，外部民間的力量與協力成為「不可取代」的支應力量；是以作者在「政府與社區風險治理」及「政府危機管理」等相關著作中的特色均在於彌補一般危機管理的書籍總多環繞在危機管理的標準作業流程（SOP）、類別屬性及階段論等「靜態」資料論述，代之以強調與危機發生及因應或受影響有關的人地時事物之「動態」互動關係及協力效應，包括政府2Comfort博士應國立政治大學公共行政系之邀，曾於2006年12月中旬到台訪問，並參與由中央警察大學行政管理系、行政警察系與政治大學公共行政系合辦的「安全社會管理機制」研討會暨擔任「風險、安全及災害管理」專題演講；會中籲請要超脫對標準作業流程的功能迷失，改以建構組織網絡允諾於一連串持續的探詢、相互瞭解的聯合行動、調適性學習的一種更具彈性、更強而有力的策略，以促使行政機制能發揮更能掌握相關可能威脅。3與民間共同參與危機事故的互動模式是否合理健康、關係資本是否正向，政府安全管理網絡間的協調與領導模式是否合諧且「守望相助」，民間與政府間對彼此的協力資源是否「知所節制」與「相互學習」，政府的危機管理機制是否健全且具備政策整合週轉能量，政策制定是否理性周全，訓練演習是否落實且執行檢討富含「風險學習」，凡此「動態互動的決策與治理模式」是本文的主要特色及核心價值。參、學習「安全管理」的態度與方法基於本文的核心價值與特色均環繞「互動」、「預防」與「學習」，閱讀本文的好朋友當然應該開放視野以「零基」（zero-based）謙卑且開放胸襟及態度，與筆者在政府危機管理等專書的內容多元接觸，從中體會與領略到特有風格與優勢，在互動學習與分享回應中「全面式」吸收對您有用的知識，發覺您對自己「無知的無知」並「支應」（complement）自己與別人。相關專書獲得「行政院災害防救委員會」提供諸多珍貴的危機與風險管理的照片、影片及資料，各位讀者若能善用這些未被運用的資料（utilizetheunderutilize），必能發揮創價或套利（abridge）的學習效果。肆、從日常生活中實踐及領會如何預防及治理風險可以介入與治理，但是無法完全消滅。先承認風險與危機的存在並進以評鑑其危害，以及未消除或減少其危害而採行之諸般措施與努力，是當前包括政府部門與民間社會亟待修習的一種生活態度、一種安身立命的「哲學」與「視野」、一種與萬物及大自然的「共好」知識與認知（李宗勳，2006：2-4）。是以，學習危機管理主要目的不在消極「迴避危機」而在積極「探求安全風險」，也就是讓自己「擔得起風險」（takearisk）。這種從勇於面對風險且積極轉變到「創造風險或機會」是快樂且安全的來源，然而尋求轉變難免衍生「不確定」的風險，際此建構一種政府部門與民間社會聯合行動與調適學習的「安全管理網絡」，比較能夠合理公平且理性分析與協力分擔解決「發展與成長」的必要挑戰及困難。危機與風險不是一件抽象的概念，而是實實在在存在的事件。人的一生會碰到很多關鍵時刻，我們所服務的單位，或是我們所生活的社會，所歸屬的國家民族也都有可能會碰到「危機」。如何預測危機事先預防？遭遇危機時如何妥慎因應，化危機為轉機，甚至是創造危機的利機，便成了一門，個人、組織、社會，乃至於國家政府所必須研究學習的實用技術、科學與藝術（黃富源，2006：120）。伍、風險治理與安全管理的核心理論健全之社區為台灣社會安定的力量，新的治安政策與犯罪預防觀念已逐漸將產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向作為社區治安的協力連結面向，此種協力連結的目標與特色在於：1、「全面性」（holistic）的跨域協力模式；2、「自主永續」的社區營造精神；3、「由下而上」4的社區提案機制。社區有需要、居民有意願、政府有能力，大家一起關心社區的安危，共同參與社區的公共事務，讓「健全的社區」成為「台灣社會安定的力量」。杜克大學教授林南（NanLin）在去（2006）年回台客座期間分別講授「社會資本的研究」、「社會資本的理論與分法」，強調社會資本的網絡理論（anetworktheoryofsocialcapital）中能量與涵蓋（capabilityandaccessibility）、聯繫關係與動員（contractsandmobilization）。這兩者更具體說明了在不同安全網絡會產生不同的社會連結（socialconnection），而不同連結關係中的資源（embeddedresourses）內含包括財富、地位、名聲與權力等資源。筆者從參與林教授的研討中領略社會資本並無同質與異質（homophilyandhetereophily）、跨域與同區（bridgeandbond）之分，而是社會網絡中才有同區同質與跨域異質之分，就在這種不同屬性的網絡下會蘊育不同的協力行為。一般而言，在同區同質網絡中因為彼此可能同族同宗，所以比較會產生情感型行動（expressiveaction），相對的在跨域異質中，因為彼此不甚熟悉，比較需要講求理性效益而產生工具型行動（instrumentaction）。根據筆者這幾年參與民間自發性推動「內湖安全社區」的國際認證經驗，資源同質效應在推動初期較能發揮認同與整合，然而也因而容易衍生組織惰性與小團體排外的現象；相對的資源異質效應則較能經由理性規範、資訊透明而在長期推動中促成流通與擴散，是以在較為開放的網絡中，社會資本的廣泛度（extensity）會逐步成長。綜合而言，網絡的大小、形狀與屬性是流動的，成員的互動也是有機的，而協力空間就在這種流動環境中有機地進行著；而安全管理的網絡屬性，允宜從資源同質性中透過情感型行動穩固情誼暨建立信任，然而在面對環境的不確定性時，更需要同步針對資源異質性網絡，採取工具型行動建構安全管理的協力網絡。除了前述這種「多元協力支應－安全網絡關係管理」外，謹再探討相關危機及風險管理的重要理論及概念如下：（一）與不確定共舞（copingwithuncertainty）傳統是政府是維護民眾身命財產免於傷害損失的保障者，這種觀點在美國經歷二個世紀，並引導公共政策及政府行動設計為預期有風險並預備民眾要管理風險，並協助民眾在遭受災害後盡速復原（Williams,1986）。這些政策及程序假定政府應保持隱形且民眾是緊急災變的非預期受害對象。是以政府的主要角色在聚集資源以作為降低不確定性、減除潛在負面影響，這種觀點乃立基於多數災害相當程度都超出個別民眾所能因應。1980年代中期更細緻的分析顯示，災害可以透過「知的參與」（informedaction）及「適度配置」（appropriateinvestment）有風險預備（risk-prone）社區的注意力及資源而獲得更有效管理（McLoughlin,1985;Comfort,1988）。在地方、洲及聯邦層級，政府均被視為動員社區投入減災、預備可能災害的主要行動者，這些動員有助於提升社區應變及災後復元的能力，這種轉念及動員促使民眾得以在更「知情」下參與風險管理。這種傳統視野在9/11恐怖爆破後，凸顯政府的政策設計衍生的負相功能（如橫向協調不夠、情報掌握及傳遞不足等）導致無法防護民眾免於蓄意攻擊（Comfort,199