我国PPP政策演进及前景展望

中国国际工程咨询公司李开孟我国PPP政策演进及前景展望中国国际工程咨询公司研究中心2017PPP专题培训目录I.PPP模式的主要演进情况II.我国PPP模式实施现状III.警惕实施中的苗头性问题IV.重点做好十项工作中国国际工程咨询公司研究中心一、PPP模式的主要演进情况中国国际工程咨询公司研究中心（一）特许经营的演进情况1.PPP关注的是公共产品提供问题PPP强调公共部门和私人部门合作，关注的是如何更好地向社会提供公共产品和公共服务。事实上，这一直是经济学研究的热点问题。传统观念认为，由公共部门提供公共产品，私人部门提供私人产品，各自分工。由政府主导公共产品的提供。对于私人产品，强调发挥市场配置资源的作用。实践证明，由公共部门提供公共产品，存在很多缺陷，如信息不对称，腐败，成本高，效率低等等。100多年来，理论界和实践界一直探讨如何借用市场的力量，发挥私人部门的作用，以提高公共产品和公共服务供给的质量和效率。中国国际工程咨询公司研究中心2、特许经营模式起源于法国特许经营模式起源于法国，已有100多年历史，完善于20世纪20、30年代。19世纪初开始，是法国相对繁荣时期，法国进入大规模基础设施建设阶段。巴黎大都市的建设格局，形成于该时期。在此期间，法国政府提出将能够收费的基础设施的建设及运营权让渡（Concession）给私人部门，私人部门通过“使用者付费”获取投资回报，于是出现了“特许经营”的运作模式，无追索或有限追索融资。特许经营具体可采用BOT、BOOT等多种运作模式。虽然可能需要政府补贴，但核心理念是要求使用者付费。对于无法实现使用者付费的领域，仍然采用传统的政府投资建设的项目运作模式。这里所言特许经营，关注的是基础设施建设领域，不涉及商业连锁、品牌加盟等商业性“特许经营”。中国国际工程咨询公司研究中心3、特许经营强调行政授权法国是大陆法系国家，有专门针对特许经营的立法，逐步形成基础设施领域通过使用者付费进行特许经营的各种模式。这种模式虽然要签署特许经营协议，该协议被认定为属于行政合同，强调通过国家法律来规范各方行为。强调用户是支付主体。使用者付费为主，政府补贴为辅。本质上是自上而下的行政授权，易于形成垄断。政府为了保证私人部门获得合理回报，可以采用排他性条款等特别的制度安排。企业承担所有经营风险，没有投资回报保底条款。中国国际工程咨询公司研究中心74.特许经营概念30年前引入我国我国在20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般都由政府或其授权机构负责，处于政府或公共部门垄断的状态，投融资体制非常单一。随着中国推动改革开放，全国各地开始探索如何打破原有格局，引进国际上基础设施市场化运作的成熟经验，推动投融资改革的破题。沿海地区走在全国前列。广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的BOT项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年８月１日正式移交。具有标志性意义。改革开放初期沿海地区通过特许经营模式引进外资，这种探索局限于民间层面，不属于政府层面有计划的行动。4.特许经营概念30年前引入我国1995年8月21日国家计划委员会、电力部、交通部发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资[1995]1208号，1995年8月21日），首次由政府文件推动实施特许经营。从1995年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展。原国家计委审批试行广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个BOT试点项目，使得全国掀起通过特许经营引进外资的高潮。当时的特许经营因为主要采用BOT模式，因此将特许经营项目也叫BOT项目。主要目的是引进外资。由于广西来宾B电厂和成都第六水厂的投资均来自法国，咨询公司也来自法国，因此法国的特许经营模式传入中国。中国国际工程咨询公司研究中心5、我国通过特许经营引进外资遭受挫折由于经验不足，我国由国家计委外资司牵头推进的特许经营BOT项目并不顺利，除广西来宾B电厂等项目成功之外，大量引进外资的BOT项目不成功。进入21世纪，大量存在隐患的BOT项目问题逐步暴露。国务院办公厅于2002年9月10日发文《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》（国办发（2002）43号），要求对BOT保证外方固定回报的项目进行清理。当时大家投入极大热情推动的特许经营BOT立法工作被停滞。利用特许经营引进外资及民营资本的热情减退。从此开始，原国家计委，以及后来的国家发展计划委员会和国家发展和改革委员会不再推动BOT试点及相应的立法工作。中国国际工程咨询公司研究中心6.特许经营在市政项目中得到普及应用虽然国家发展改革委有关特许经营的制度建设、试点示范及立法工作推进缓慢，但基础设施和公共事业投资建设领域的市场化改革没有停止。2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。在建设部相关文件及政策的推动下，市政工程特许经营取得重大进展，建设部主导制定5个市政行业的特许经营协议范本，大量特许经营BOT项目在市政建设领域得以应用。在建设部的积极推动下，我国的BOT特许经营从原来仅作为引进外资的方式，扩大到引进国内民营资本，甚至是国有资本的领域，成为市场化融资的一种重要手段，涵盖领域更加广泛。中国国际工程咨询公司研究中心7、特许经营模式应用遭遇挫折我国过去10多年在市政建设领域推动特许经营BOT模式，在城市供水、垃圾处理、城市公交等领域进行市场化改革，包括引进外资及国内民营资本参与市政工程建设，对于减轻财政建设资金不足的压力，推动企业化改制及完善市场机制产生了积极影响。同时，也出现部分城市市场化改革后的水费提升、水价上涨、公交涨价、公共服务质量下降、断水停运，项目公益性和商业盈利性矛盾凸显等现象。尤其是在城市公交领域，没有因为市场化改革而解决公共交通问题，堵车现象依然严重；服务没有明显改善，公共服务依然落后于城市发展，不能有效解决基础设施落后的问题；运营企业亏损，事故频发；服务价格上涨等。多个城市被迫中断改革，走回头路。中国国际工程咨询公司研究中心7、特许经营模式应用遭遇挫折典型案例：北京市公共交通的市场化改革•1997年北京市开始尝试公交市场化改革，以“北京巴士”为龙头对原北京公交公司进行整合重组并上市，当时引起一片叫好，顺应了改革开放的时代潮流，但在实际运行中，出现严重的盈利性和公益性冲突。•为解决市场化改革出现的问题，北京市政府于2006年开始整合交通资源，使步履艰难的“北京巴士”正式退出城市客运业务。经过10年探索和受挫，2007年10月北京公交重新回归公益性的发展模式，通过财政资金的高额补贴维持其公益性低票价，当时得到普遍认同。•2014年底，北京市再次调整公共交通运营票价，将地铁和地面交通运价与运距挂钩，适当提高运价，降低政府财政补贴压力，被认为是改革回归理性，较好地兼顾了城市公共交通的公益性和盈利性。中国国际工程咨询公司研究中心（二）PPP模式的演进情况中国国际工程咨询公司研究中心1.PPP起源于PFI撒切尔夫人执政期间，将使用者付费项目进行了彻底的市场化改革，没有市场化的均为涉及公共利益的核心领域。PPP概念的提出，起源于英国1992年梅杰政府，完善于布莱尔政府，被称为PFI，即政府购买服务。英国在过去20多年实施PFI项目700多个，总投资700多亿英镑，范围涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等。PFI是政府付费类PPP项目，本质上属于延期付费，使得利用私人资本开展基础设施建设的领域进一步扩展。PFI使英国中央和地方政府较好地利用了市场的专业能力，提升了基础设施和公共服务的品质，改变了政府治理的理念和方式，使英国成为全球领先的PPP实践者。2.PFI模式存在的主要问题英国朝野很早就关注到PFI项目存在的问题。英国财政部、国家审计署、英国下院(HouseoftheParliament)等一系列部门经常发布调研和审计报告，披露PPP/PFI在实践中的经验得失。主要包括：PFI项目采购招商阶段流程过于复杂，使项目进展缓慢，交易成本高昂，反而降低了项目服务的物超所值(VfM)。PFI合同是政企双方经过艰难谈判的结果，一旦获得确认并签订，在项目实施运营阶段很难变更，政府如要修改服务要求，会非常困难。中国国际工程咨询公司研究中心2.PFI模式存在的主要问题政府过于依赖或信任私人部门的风险承担能力，向私人部门不适当地转嫁风险，私人部门借机提高风险收益，最终向公共部门提高要价。对项目最终服务对象——纳税人而言，项目在未来二三十年内的总负担和总回报不透明，债务实际上最终转向纳税人，收益回报却被投资人独享。PFI项目融资的高杠杆率（股本仅占10%，其余90%为负债），使得如果项目损失，私人投资者损失不大。如果项目成功，私人投资者偿还债务后，会获得很高回报，这引起广泛质疑。中国国际工程咨询公司研究中心3、PF2的出现针对PFI模式存在的不足，英国政府在结合各部门意见的基础上，推行了第二代PFI模式，简称PF2模式。政府进行股权投资。政府以小股东的方式进入项目公司，比例开始为10%，后来提高到20-25%。政府作为股东，有权获得与私人股东相同的信息，包括成本、收入和利润水平。由于政府财政投入，一些公共设施可以更灵活、更广泛地用于公共用途，而无需另外收费，可以进一步维护公共利益。PF2实际上是PFI与传统政府投资模式的综合，是对传统模式的回归和优化。中国国际工程咨询公司研究中心4.PFI模式与特许经营模式的融合-PPPPFI强调公共部门和私人部门之间建立“利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系”，因此被总结为“PPP模式”。后来，人们认为以BOT等模式运营的特许经营模式，也属于PPP模式。这样，人们开始从PPP的角度理解和优化特许经营模式。国际上，对PPP、特许经营等概念有不同的理解，但人们更关心具体的交易结构，包括BOT、DBFO等具体合同结构如何设计，而不关注叫PPP模式或特许经营模式，出现了概念融合的趋势。目前，国际上，将PPP和特许经营概念混用。特许经营不再局限于使用者付费，PPP也不再局限于PFI（即政府延迟付费）。中国国际工程咨询公司研究中心5.PPP概念在我国的引入及演变20世纪90年代后期，国际上逐步流行PPP的概念，并普遍将特许经营视为PPP的组成部分。大约从2003年开始，PPP概念传入我国，开始将BOT等特许经营模式称为PPP模式，但基本上按照特许经营项目进行管理，在实践上将特许经营项目和PPP项目视为同等概念。2013年开始，财政部门出于推动地方政府融资平台转型，解决地方政府债务问题，推动财政体制改革的需要，引入英国PFI/PPP的概念，实际上引入的是狭义政府付费型PPP的概念，认为PPP就是政府采购的一种创新模式，应纳入政府采购的范畴，由财政部门牵头管理。财政部门出台的所有PPP政策文件，均按照政府购买服务的逻辑进行制定。但实际上，财政部门推出的PPP项目，大部分都是使用者付费型PPP模式。中国国际工程咨询公司研究中心二、我国PPP模式实施现状中国国际工程咨询公司研究中心1、PPP改革全面推开连续出台规范性文件。2014年以来，国务院及各相关部委从制度建设、政策设计等方面着手，先后以“指导意见”、“实施意见”等形式印发了PPP改革系列指导文件，为推进PPP改革提供了制度保障，成为地方制定PPP新规与推动PPP改革的主要政策依据。各省级市级政府以国家与部委文件为基本模板，广泛制定并推出相关地方性法规及政府规章。部分地方政府还针对PPP模式的重点应用领域制定了具体的实施意见与管理办法。初步建立了协同推进机制。各有关部委和各地方纷纷成立了相应的PPP实施机构，如财政部于2014年5月成立PPP工作领导小组，1