《财政违法行为处罚处分条例》讲义

1《财政违法行为处罚处分条例》讲义第一部分总论《财政违法行为处罚处分条例》于2004年11月5日经国务院第69次常务会议讨论通过，2004年11月30日温家宝总理签发，以第427号总理令发布，并将于2005年2月1日起实施。《处罚处分条例》共35条，主要内容包括：(1)适用广泛：《处罚处分条例》则将国有单位、非国有单位和个人的财政违法行为一并纳入调整范围。根据《处罚处分条例》规定，凡有《处罚处分条例》所列举的财政违法行为的单位和个人，均应依照《条例》规定给予相应的处理、处罚和处分。触犯刑律的，还应依法追究刑事责任。(2)明确了执法主体及其权限。《处罚处分条例》明确具体规定了财政违法行为的执法主体及各自的职责权限。根据《处罚处分条例》规定，县级以上人民政府财政部门、审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。监察机关或者任免机关，对有财政违法行为单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，依照人事管理权限，依法给予行政处分。审计机关、监察机关根据《审计法》、《行政监察法》规定，在全国各地设置了派出机构。部分省级财政机关依据省级人民政府的有关规定也在本省各地市设置了派出机构。《处罚处分条例》明确规定省级以上人民政府财政部门及其派出机构在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构根据审计2机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。(三)界定了财政违法行为种类。《处罚处分条例》结合财政经济形势发展的现状，对财政违法行为重新进行了界定：一是，从现实生活中发生的近400种具体财政违法行为中，归纳和概括出16类财政违法行为。这些种类基本涵盖了目前实践中发生的财政违法行为。二是，区分不同的违法行为主体，规定相对应的违法行为种类。《处罚处分条例》将财政违法行为的主体分为国家机关和企业、个人两大类别，并分别规定了国家机关和企业、个人的财政违法行为种类。(四)完善了对财政违法行为的制裁措施。《处罚处分条例》严格了对财政违法行为的制裁措施。一方面，对财政违法行为规定了处理、处罚、处分以及刑事责任等多种责任形式。另一方面，区分违法行为主体，分别设置相应的法律责任。考虑到国家机关及其工作人员的经费来源于财政拨款，若给予罚款的行政处罚，自相矛盾，实践的效果也不理想，《处罚处分条例》对国家机关及其工作人员的财政违法行为没有设定罚款的行政处罚，而是采取了对单位给予相应的处理及警告和通报批评等处罚措施，对有关责任人员给予行政处分的方式。对企业和个人而言，对其采用经济处罚效果可能比较好。因而，对企业和个人有财政违法行为的，《处罚处分条例》除给予相应的处理措施外，还设定了罚款、没收违法所得等行政处罚措施。当然，无论是国家机关还是企业和个人触犯刑律的，都要依法追究刑事责任。(五)强化和规范了财政执法手段。为解决财政执法中缺乏手段，执法难的问题，做到执法有保障，《处罚处分条例》赋予了执法主体一定的手段和权限，主要包括：在3执法过程中有权要求被调查、检查单位予以配合，被调查、检查单位不予配合的，有权对有关责任人员给以相应的处分；有权向被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况；有权查询被调查、检查单位的银行存款；在证据可能灭失的情况下有权对证据先行登记保存；对正在发生的财政违法行为经制止无效的，有权暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为有关的款项；有权对有关单位和个人的财政违法行为及处理、处罚、处分决定予以公告，等等。另外，为防止执法主体滥用权力，损害有关当事人的权益，《处罚处分条例》在赋予其一定手段的同时，还规定了相应的程序要求，如查询被调查、检查单位银行存款，采用证据的先行登记保存等措施时，须经县级以上财政、审计、监察机关负责人批准，查询被调查、检查单位银行存款时应当持有有关单位签发的查询存款通知书，等等。(六)严格了执法程序。为维护有关当事人的合法权益，促使执法机关严格执法、公正执法，《处罚处分条例》明确了有关执法程序，规定对财政违法行为作出处理、处罚和处分决定的程序，依照条例和《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、行政法规的规定执行。(七)明确了救济途径。为充分保护有关当事人的合法权益，《处罚处分条例》明确了不服有关处理、处罚、处分措施的救济途径。规定单位和个人对处理、处罚不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。国家公务员对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》等法律、行政法规提出申诉。4《处罚处分条例》的颁布实施，是我国财政法制建设中的一件大事，对严肃财经纪律、维护财政经济秩序，推进依法行政、依法理财具有十分重要的意义：一是，进一步健全和完善了财政监督方面的法律制度，使执法机关对财政违法行为的处理、处罚有法可依。国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。而实现建设法治政府的目标，首先要加强制度建设，加强立法。《处罚处分条例》的颁布弥补了财政监督立法方面的缺陷，使有关执法机关对财政违法行为的处理、处罚、处分有法可依。二是，进一步强化和规范了财政行政执法手段，为严格执法、文明执法、公正执法提供了有效保障。要实现建设法治政府的目标，除加强行政立法外，还要不断加强和改善行政执法，以确保法律法规的正确实施。《处罚处分条例》进一步明确了财政执法主体及其权限，赋予了执法主体相应的执法手段和措施，并规范了执法的相关程序，从而对加强和改善财政行政执法，真正做到执法必严，违法必究创造了良好条件。三是有利于提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性，维护财政经济秩序。保证财政资金分配使用的安全、规范和有效是财政机关及其他有监督职权的执法机关的一项重要职责。虽然长期以来，有关执法部门为履行好这一职责作出了不懈努力，但由于缺乏明确的法律规定、有效的执法手段和责任追究制度，影响了执法效果。财政资金运行过程中的违法行为仍屡有发生，财政资金的安全性、规范性和有效性没有得到切实保障。《处罚处分条例》将涉及财政资金收支活动的单位和5个人均纳入其调整范围，对财政违法行为的主体规定了明确的法律责任，对财政资金运行的各个环节、各个方面可能发生的各种违法行为，都规定了明确具体的处理措施，这无疑将有助于保证财政资金的安全运行和规范、有效使用。《处罚处分条例》的实施对财政部门提出了新的要求，根据《处罚处分条例》规定，财政部门既是财政违法行为的执法主体，同时，也可能成为财政违法行为的主体。因此，各级财政部门要做好《处罚处分条例》的学习和贯彻实施工作：一是，要采取各种形式，及时、广泛、深入地宣传《处罚处分条例》，以扩大条例在全社会的认知度；二是，要加强对《处罚处分条例》的培训，以提高财政机关及其工作人员的财政执法水平和能力；三是，自觉按照《处罚处分条例》规定履行职责，以维护良好的财政经济秩序，推进依法行政、依法理财。第二部分财政行政执法主题资格一、行政执法主体的概念行政执法主体，是指享有行政执法权，进行行政执法行为的组织。行政执法主体包括以下几类：（一）行政机关。行政机关是行政执法主体中最重要的一类，行政执法权作为行政管理的重要手段，应当由行政机关行使，但并不是任何行政机关都可以行使行政执法权，只有法律、法规和规章的明确授权，即依法取得特定的行政执法权的行政机关才能行使行政执法权。（二）法律、法规授权的组织。《行政处罚法》第十七条规定，6法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。因此，除行政机关拥有行政执法权外，经法律、法规授权的组织也可以行使行政执法权，成为行政执法的主体。当然，这些组织要成为行政执法的主体，必须具备一定的条件：一是必须有法律、法规的明确授权；二是该组织必须是具有管理公共事务职能的组织。（三）受行政机关委托的组织。基于公共管理的需要，行政机关还可以依法将自己拥有的行政执法权委托给非行政机关行使。但受行政机关委托的组织必须具备下列法定条件：一是该组织应属依法成立的管理公共事务的事业组织；二是该组织应具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；三是对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织相应的技术检查或者技术鉴定。与法律、法规授权的组织不同，受行政机关委托的组织，不具有行政主体的地位，其在委托范围内，不能以自己的名义，而仅以委托行政机关的名义实施行政执法，且不得再委托其他任何组织或者个人实施行政执法；其实施行政执法的行为受委托机关的监督，并由该机关对其行为的后果承担法律责任。二、财政执法主体及其权限根据《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《处罚处分条例》）的规定，对财政违法行为实施制裁的执法主体主要有：县级以上人民政府财政部门以及省级以上人民政府财政部门的派出机构；县级以上人民政府审计机关以及审计机关的派出机构；监察机关及其派出机7构、以及其他任免机关。执法主体的权限，限定在各自的职权范围内，或者限定在规定的职权范围内。执法主体及其权限，主要体现在《处罚处分条例》第二条的规定中。具体是：（一）《处罚处分条例》第二条第一款规定了财政部门、审计机关的执法权。规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。这一款规定，包括两层含义：一是，县级以上人民政府财政部门及审计机关，可以依法对财政违法行为作出处理、处罚决定，即赋予了县级以上人民政府财政部门、审计机关的执法主体资格。二是，县级以上人民政府财政部门及审计机关，对财政违法行为作出处理、处罚决定的权限，限定在各自的职权范围内。这里讲的“各自的职权范围”，对财政部门而言，主要体现在财政部门的“三定”方案，以及有关的财政法律、法规中，如《预算法》及其实施条例、《会计法》等。对审计机关而言，主要体现在《审计法》及其实施条例，以及审计机关的“三定”方案中。（二）《处罚处分条例》第二条第二款规定了财政部门、审计机关的派出机构的执法权。规定：“省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。这一款规定，包括两层含义：一是，省级以上人民政府财政部门的派出机构、审计机关的派出机构，可以8对财政违法行为作出处理、处罚决定，即赋予了省级以上人民政府财政部门的派出机构、审计机关的派出机构的执法主体资格。二是，财政部门、审计机关的派出机构，对财政违法行为作出处理、处罚的权限，限定在规定的职权范围内。这里讲的“规定的职权范围”，对财政部设立的派出机构而言，就是指《国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕101号）以及《中央机构编制委员会办公室关于印发财政部驻各省财政监察专员办事处职能配置、机构设置和人员编制规定的通知》（中编办发〔1998〕7号）中，有关财政部派出机构职权的规定；对省级人民政府财政部门设立的派出机构而言，就是指省级人民政府有关省级财政部门派出机构职权的规定；对审计机关派出机构而言，就是指《审计法》及其实施条例、以及审计机关“三定”方案中，有关审计机关派出机构职权的规定。为加强财政监督，维护国家财政经济秩序，财政部门和审计机关在全国各地设置了派出机构，这些派出机构在纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序等方面发挥了重要的作用。在《处罚处分条例》出台之前，审计机关的派出机构的执法主体资格是明确的，《审计法》第十条规定，“审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”但财政部门的派出机构的执法主体资格没有法律、行政法规的规定，其执法主体资格不明确。《处罚处分条例》出台后，解决了这一问题，明确了省级以上人民政府财政部门派出机构的执法主体资格，规定：“省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定的职权范围9内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”（三）《