以媒体政策观点

以媒體政策觀點--社會價值與經濟效益--背後隱含的閱聽人模式，評析有線電視系統獨佔性特許經營之爭議王婷玉世新大學廣播電視電影學系副教授以媒體政策觀點--社會價值與經濟效益--背後隱含的閱聽人模式，評析有線電視系統獨佔性特許經營之爭議《中文摘要》本論文首先整理相關文獻，比較有線電視管理之主要取向。然後，針對有線電視系統獨占性營運特許政策之爭議，在經濟效益與社會價值之分析架構下，以主要取向適用與否，來評估贊成與反對獨占性營運特許兩派主張之利弊得失。最後，以「公共論壇」或「公共領域」論點來擴展Webster&Phalen(1997)所歸納出傳播政策背後所預設的閱聽人模式，進一步釐清經濟效益與社會價值如何在媒體決策上相互牴觸，或相輔相成。本文目的不在做價值判斷，分出孰輕孰重，而在於澄清政策辯論中常用的核心概念，並且把隱而不彰的閱聽人模式搬出來放到檯面上，以使常易失焦的媒體政策辯論重新切入問題的核心。1未來在界定媒體政策辯論議程時，宜把價值觀點與所隱含的閱聽人模式予以透明化，以免因定義焦點不同，或指涉不同政策目標，而無法有效的對話。未來研究可望進一步檢驗媒體政策價值觀點、閱聽人模式、媒體政策辯論說辭之間（betweenaswellasamong）複雜的關係，以供改進媒體決策效率與品質之參考。關鍵字：閱聽人模式、社會價值、特許經營、有線電視2以媒體政策觀點--社會價值與經濟效益--背後隱含的閱聽人模式，評析有線電視系統獨佔性特許經營之爭議近來有線電視頻道商跟系統業者，因價格談判不成，而互以斷訊相逼，嚴重侵害收視戶的權益，有業者代表（5）把此亂象歸根結底於有線電視的產業結構與生態，故呼籲政府應賦予此公共服務業適當的獨占地位。李秀珠和林亦堂學者（1,2）亦不約而同地先後根據對業者訪談結果與文獻分析，建議應充分利用規模經濟，不宜繼續以「一區五家」為原則，發出籌設執照，而應改以「一區一至二家」為原則的彈性做法，並強調「再考慮技術難題及社會成本，相信台灣絕大多數地區只能授予『一區一系統』之營運執照（2,P.144）。」反觀美國相關實証研究結論卻莫衷一是，Noam及Peace等人(10,14,18)分析美國多家有線系統資料，發現自然獨占的特徵───大規模經濟───誠然存在，其成本優勢（邊際成本高於平均成本）足以嚇阻其他營運人加入角逐。在23個（迄1978年）核發有多家特許權的社區中，Monroe市研究發現顯示，13區已由轉讓、合併及賣出系統而消弭了競爭；6區系統已攜手共生共進；只有三區消費者因特許營運人之間的真正競爭而得享降價之實惠。然而，Owen和Greenhalgh(15)根據34個城市160份特許申請計畫書所列出的成本預估來模擬競爭，卻發現有線電視訂戶與頻道僅具「中度」規模經濟。由此可知，雖然規模經濟存在，但並未排除潛在或實在有效競爭之可能。合而觀之，即使同樣做經濟規模分析，有線電視系統地區營運特許執照究竟應核發給多家或只此一家？卻難有定論。再者，立法院改一為五的決議，以避免傳播資源遭到壟斷，而由供需機能影響競爭，乃反映了視閱聽人為理性消費者的市場模式；而學者與業者主張返歸「一區一家」，理由主要為促進資金雄厚的有線電視系統成長（訂戶數與營運量增加），才能提供多樣的節目內容，來服務公眾，此則反映了視閱聽人為交易價值的商品模式。(19)3因此本論文一方面旨在釐清「特許多獨之爭」背後所預設的閱聽人模式，並評估其與閱聽人真實面貌之間的異同，亦即以閱聽人的角度來探究獨占性特許政策之爭議。另一方面，不論考量有線電視系統之特性───提供多服務的寬頻播送系統，或將之類比為電子媒體（為保障觀眾獲知的權利，基於頻道稀有理由，應受管制），或類比為印刷媒體（為保障言論自由，應享有內容編輯自主權），有線電視系統實不同於傳統產業，乃具有超越經濟價值的重大社會影響力。因此本論文除了經濟效益之外亦把社會價值納入分析架構，探討獨占性營運特許之爭議。此分析架構乃由Entman&Wildman(3,9)提出，用以化解在媒體政策擬定上所採取的經濟性與非經濟性觀點之爭。以管制傳播媒體之依據而言，可分為市場經濟與社會價值兩大學派。前者主張開放競爭，讓媒介謀取最大經濟效益；後者如同「公共論壇說」，主張政府應積極干預，確保人人平等近使用論壇的機會，以促進諸如民主政治參與等社會價值之實現。Entman&Wildman抨擊市場經濟學派把媒體產品競爭的商場隱喻為思想自由流通的意見市場，實為不當，因其忽略了人類惰性等負面外部性。觀諸國內現況，亦可印証此論點（2,4）：主管機關仍把公益、藝文、社教等「免費頻道」的節目規劃權與審查權交予系統經營者，儘管開放給社區民眾來提出節目企劃，以爭取製播，若民眾不來使用，則柱費政府鼓勵民眾參與的美意。簡言之，在有線電視營運特許政策所依據的理論上，本論文將澄清隱沒於「特許多獨之爭」背後的閱聽人模式，又以社會價值之考量延伸了既有的規模經濟效益分析。此正是本研究架構構想之創意所在，亦即採用由Entman&Wildman(9)所提出，用以研判媒體政策的分析架構之外，進一步修改Webster&Phalen(19)所歸納出傳播政策背後所預設的閱聽人模式，來檢驗此兩套價值標準(社會價值vs.經濟效益)如何運作，以供來日改進媒體決策，更有益閱聽人之參考。本論文首先整理相關文獻，比較有線電視管理之主要取向。然後，針對有線電視系統獨占性營運特許政策之爭議，在經濟效益與社會價值之分析架構下，以主要取向適用與否，來評估贊成與反對獨占性營運特許兩派主張之利弊得失。最後，以「公共論壇」或「公共領域」論點來擴展Webster&Phalen(1997)所歸納出傳播政策背後所預設的閱聽人模式，進一步釐清經濟效益與社會價值如何在媒體決策上相互牴觸，或相輔相成。4壹、有線電視管理之主要取向針對應如何立法管理有線電視，美國「聯邦傳播委員會」(FederalCommunicationsCommission,FCC)、業界、學者所提建議，以及法院所作各種判決皆視其對有線電視性質之看法而定。有關各造不是把有線電視類比為報紙、廣播與電視、或者電報與電話，就是重新定義有線電視，或綜合不同類比來凸顯有線電視之多重面向。大體而言，關於有線電視管制之論點可分為四種主要取向（21）：一、印刷與廣電媒體模式如同報紙，有線電視無頻道稀有、或受電波干擾之虞；然而，如同無線廣播與電視，有線電視必須取得籌設執照特許才能營運。美國法院基於有線電視性質類似報紙之理由，賦予其由來已久的第一憲法修正案「自由報業」權。換言之，身為第一憲法修正案所謂的言者，有線電視業者享有免於政府侵犯之編輯自主權。同樣地，基於有線電視性質類似廣電媒體之理由，有線電視公司必須受政府若干管制，以確保公共利益。前者強調言者被聽，亦即自由表達的權利；後者則強調聽眾或觀眾聽取、獲取資訊的權利。二、公用載具（CommonCarrier）模式美國學者普爾（Pool,1983）主張應讓有線電視取得公用載具之地位：隨著有線電視系統愈來愈普及….同軸線纜網路…已成為各式各樣電子交通的寬頻播送系統….運送電腦資料、電子郵件、電傳視訊（videotex）….保全監視、電子會議以及新聞服務…從附屬於無線電視，搖身一變成為一種提供多樣服務之載具。（167頁）普爾注意到有線電視兼具多元服務與自然獨佔之特性，而警告世人必須防止其獨佔勢力之弊病。線纜系統頻道容量無限，因而能夠容納眾多發行人，極盡多樣之能事。正如郵局載運所有印刷品，線纜系統亦載運所有有線傳播（cablecasts）。不過如果線纜系統本身就是發行人，或許就會藉抬高對手成本、或打壓對手的節目促銷等差別待遇來取得競爭優勢。有鑑於此，許多有心人士提倡「製播分離」，使播送節目的有線系統與節目供應頻道各自獨立。5三、功能之取徑此取徑整合了前述報紙、廣播與電視媒體、以及公用載具模式，而根據有線系統的不同功能，來引用第一憲法修正案的權利。譬如：當線纜系統轉播無線電視訊號、自製節目、或者傳遞資訊時，政府應分別依據廣播與電視媒體、印刷媒體、以及公用載具模式加以規範。四、公共論壇分析沃爾思與卡部萊立（Wirth&Cobb-Reiley,1987）指出無論根據報紙模式要求鬆綁，或根據廣播與電視媒體模式要求加強管制，皆掩飾了有線系統的特質；而援引公用載具模式或功能論，則難以魚與熊掌得兼–既保障第一憲法修正案言者的權利，又確保意見市場之多樣。因此，兩人主張把有線系統定義為「受限的公共論壇」（limitedpublicforum），如此一來，既能把有線系統視為新媒體，又奠基於第一憲法修正案理論：不但限制政府干預言論自由之權力，而且要求政府積極採取措施，來確保人人皆平等享有近用此論壇的機會。「受限的公共論壇」乃指公共資產，並非傳統上向來供傳播之用（例如：公園、街道等集會場所），而由政府指定供公眾行使言論自由權之用。法院認為只有在維護重大的國家利益的前提之下，政府才得以對「傳統的公共論壇」與「受限的公共論壇」制定法規，管理內容(content-basedregulations)；而為了維護重大的國家利益，而且在其他傳播方法是可得的條件之下，政府才得以對這兩種論壇加以非關乎內容之管理（content-neutralregulations）。貳、營運特許獨占與否之利弊得失究竟應該對有線電視系統採行獨占性營運特許政策（exclusivefranchising），抑或開放市場競爭（competitiveentry）呢？下面將分別從經濟效益與社會價值之媒體政策觀點，以上述有線電視管理主要取向適用與否，來評估贊成與反對獨占性營運特許兩派主張之利弊得失。一、從經濟效益之媒體政策觀點此政策爭議的關鍵問題是：有線電視到底是一種自然獨佔性事業（natural6monopoly），抑或經由政府特許而創造出來的既成事實的獨佔性事業（defactomonopoly）呢？「可存續的媒體內部競爭」（sustainableintramediumcompetition）是否可行，即取決於此答案。倘若根據可存活與否之分析，當地有線電視市場具有大規模經濟，則除了多產品公司可能成功打進市場之外，兩家以上的有線電視公司進入市場競爭，價格與產出通常難以為繼（unsustainable）。JohnsonandBlau(1974)試圖基於經濟考量來證明獨占性營運特許政策是正確的，但是Hazlett(1987)駁斥其論斷，而強力提倡開放市場競爭。茲對照兩派主張之主要論點（8,10,11,12,13,14,18,20），整理列成下表：表1：獨占性營運特許之正反意見比較主張獨占性營運特許政策（exclusivefranchising），主張開放市場競爭（competitiveentry）成本★建設第二線纜系統造成不必要的資源浪費（挖路等）★兩家公司佔有市場率（penetrationratio=subscribers/homespassed）各為12.5%，每名訂戶平均成本乃一家公司佔有市場率25%之兩倍★「一區一家」的成本優勢--訂戶總數增加，則平均成本降低—乃密度經濟，卻被誤認為規模經濟，並不足以證明其成本一定低於新公司加入市場的成本★拒發特許證給成本較低的競標公司，或發特許證給消費價格訂較高的一家公司（超過中度有效率規模，平均成本反而增加），皆造成規模不經濟（diseconomiesofscale）★兩家以上公司進入市場競爭，若產品區隔，則非資源浪費，因變動成本非所有產出皆同制定價格★兩家系統業者打過一場價格戰後，倖存者為了彌補惡性競爭下過度投資的損失，而降低邊際成本，服務品質因而惡化有價格戰聊勝於無，消費者從中受降價之惠；又何謂消費者要求的服務品質之最佳水準（optimallevel），無從客觀決定，來保證藉較便宜的服務，獲利可彌補損失有效的競爭★FCC規定：三家無線電視台足以對社區有線系統構成「有效的競爭」（effectivecompetition）★獨佔勢力（monopolypower）不等於「市場勢力」（marketpower長期把價格定得比取得競爭優勢水準還高之能力）：潛在的對手伺機