服务型政府管理概论第4章

第4章服务型政府的职能定位及模式选择本章主要阐述服务型政府的职能定位以及模式选择。首先，关于服务型政府的职能，各国由于国情不同，服务型政府或福利型政府发展的状况不同，所以定位也有所区别。本章所涉及的职能定位是以我国现有情况作为出发点进行阐述的。其次，对目前世界主流的服务型政府或福利型政府模式进行了阐述和分析，以达到借鉴的目的。最后，介绍了我国现有的行政模式，以求通过对这些模式的学习来更好的规范政府行为以及进行服务型政府的建设。1．理解服务型政府的职能定位，明确四种职能的含义。2．比较各国服务型政府的建设模式以及对我国建设服务型政府的启示。3．我国建设服务型政府的模式。4．我国建设服务型政府时应该借鉴其他国家的哪些模式。5．服务型政府和福利型政府的差别。政府作为昀主要的公共部门，其行政活动涉及社会的方方面面，然而政府并不是全能的，并不是所有的行政活动都是有效的。长期以来，我国政府都是管制型政府，政府通过行政手段进行经济管理和社会管理，既扮演了生产者、监督者的角色，又扮演了控制者的角色，这阻碍了市场的竞争性，使得企业的生产、经营缺乏活力，也淡化了公民的主体地位。在行政体制改革的重要时期，我国政府职能也发生了转变，由全能型政府转为有限型政府，淡化了对市场主体的控制，给予市场活力，充分强调竞争，更加突出了公共服务的职能，把政府从一个“管理者”的角色转化为“服务者”的角色。西方发达国家建设服务型政府时间较早、较长，已经逐渐形成一些自己的发展模式，这些模式的产生都源于对公民权利的保护和对公民需求的满足。虽然我国服务型政府没有一个具体的、系统的、完整的模式，但是在建设时，可以借鉴西方发达国家已有的经验。在此基础上再综合我国现有的行政模式，逐步完善服务型政府的发展模式，使我国政府朝着更加透明、法治、民主的方向发展。这不仅是对公民负责，也是对整个社会的发展和民族的振兴负责。4.1服务型政府职能的定位政府是人类文明的产物，是国家进行阶级统治和社会管理、代表国家意志、处理社会60服务型政府管理概论公共事务的机关，对社会发展起着不可替代的作用。国家和社会的需要是政府职能存在的理由，政府职能就是政府适应国家和社会发展的需要所承担的职责和功能。它规定着政府活动的基本方向和根本任务。4.1.1政府职能的价值选择政府职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时，应承担的职责和所具有的功能，是公共行政的本质表现。政府作为国家行政机关，虽然在不同时期具有不同的职能表现，但是归结起来有以下几点价值目标。1．政治民主1)保护人的基本权利人的基本权利是指人作为人，不管其种族、性别、语言、宗教、财产、文化、才能等状况如何，都应该拥有的权利，它包括基本权利和社会经济权利。基本权利是指人的生存权、自由权和平等权等。社会经济权利指各种社会福利权利，如医疗权、教育权等。人的基本权利是个人对国家和社会的要求，而不是国家和社会对个人的要求，是政府要保护而不能侵犯的权利。人的基本权利直接决定了政府对个人应该做什么、不应该做什么，或能做什么、不能做什么。人的基本权利的实况是评判一个政府民主与否的基本标准之一，也是政治民主的核心。2)限制政府的权力政府的权力与人民的权利是此消彼长的，政府权力的扩大必然限制人民的权利行使，必然以人民权利的丧失为代价。人类社会的发展，就是不断扩大人民的权利，减少国家和政府的权力，直到完全把权力还给社会，达到人自由而全面发展的社会的过程。因此，限制政府权力是政治民主的重要环节。3)加强对政府权力的监督对没有制约、限制和监督的权力的危害性，古今中外的学者论述昀多。例如，“绝对的权力导致绝对的腐败”、“无限制的权力易于腐蚀那些拥有它的人的头脑”等。对政府权力的监督和制约要多种措施并举，要依靠司法部门、权力机关、社会团体和公民等多方面共同监督。同时，加大对滥用权力的惩治力度，用严刑峻法，使其不敢越雷池半步。2．经济效益政府职能的行使要消耗一定的社会资源，具体表现为财政收入，即社会税收。从政治权力的来源上说，社会税收都是纳税人的钱，因此，不允许有丝毫的浪费。如果一项职能的行使，用于“养兵”和业务支出的成本比产生的收益还大，这种政府职能要么是多余的，要么是政府不计成本的浪费。因而，政府职能的配置必须要核算成本和收益，如果干预成本太大，得不偿失，政府还是不干预为好。当然，这不包括公共产品的提供或必须由政府提供的产品和服务。3．社会公正社会公正体现在政治、经济、文化等各个方面，如选举权一律平等、法律面前一律平61服务型政府的职能定位及模式选择等、机会均等、社会普遍收益均等。公平正义是人类社会进步的基本价值取向，保护社会的公正是政府职能公共性的体现，也是坚持“以人为本”发展观的重要体现。政府职能是公共权力的行使为社会公众服务，其对象为全体社会的公民，而不是个别人、组织或利益团体。因而，政府职能从界定、行使过程和行为结果都应体现其公正性，公正对待社会所有个人、组织或团体。政府职能界定的公正性，主要有三个方面：一是保证每一个公民享有基本的政治权利；二是保护每个公民、团体、企业独立自主地追求经济利益的权利；三是保护社会公平、维护和平、稳定的社会发展环境。4.1.2服务型政府职能定位1．经济调节经济调节的职能就是对社会总需求和总供给进行控制，并促进经济结构调整和优化，保持经济健康、快速、持续地发展。经济调节主要运用经济手段和法律手段来管理经济，通过制定规划、政策制定、发布信息和规范市场准入来引导和调控经济活动。长期以来，很多地方政府为了出政绩而一味地强调高经济，从而忽视了公民的物质文化生活。这说明在经济增长的同时，我们的政府职能转换却相对滞后，过高的经济只会造成经济与社会发展的失衡。一个国家和社会的稳定，要有全面平衡的发展做支撑，经济的发展要与人口、资源、环境相适应，从而实现可持续发展。地方政府要努力寻求与自身条件相适应的发展战略，不应该过分追求高经济，长期忽视经济、社会协调发展和社会公平的增长是一种不可持续的增长。在经济增长的同时，要注意控制失业率。我国是人口大国，始终面临着较高失业率的压力，失业率的上升不利于社会稳定。在今后一个时期内，随着科技的发展、产业结构的不断优化升级，我国将面临就业人口高峰，就业压力明显加大。政府要制定合理的就业战略，针对就业压力转换管理方式和手段。2．市场监管市场监管是服务型政府的重点职能之一，是指通过法律手段依法对包括一般商品市场和生产要素市场中的一切行为进行监督管理的政府管理职能。加强市场监管职能，是为了更好地推进资源的优化配置，昀大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府要限制垄断，鼓励公平竞争。在市场经济体制下，政府对企业市场准入监管的原则是宽进、严管和严出。目前，国内市场上还有很多大型国有企业处于垄断地位。政府要逐渐减少国有企业数量，限制垄断，让市场在资源配置中更好地发挥基础性作用。“此外，政府还要对市场上的一些不正当竞争行为，以及欺诈、隐瞒、假冒、侵权、行贿、诽谤等一系列不公正的市场交易行为进行严格监管，从而维护公平竞争的市场秩序，促进市场竞争效率的提高”。“政府的职责就是完善市场法律法规，对市场监管体制进行改革和创新，调整市场监管机构，改进监管程序与监管手段，重新配置市场监管资源，形成规范有序、运转协调、管理高效的政府市场监管体系。”政府要努力为经济和社会发展提供良好的市场竞争环境，要根据相应的市场准入法律法规，坚持依法行政，坚决依法取缔一切非法市场主体以及非法交易行为。62服务型政府管理概论3．社会管理社会管理职能指的是“政府以调整社会关系、规范社会行为、维护社会秩序为目的对社会活动所进行的管理。主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全、保护资源和环境等方面的职能”。由于一直受传统管理模式的影响，政府部门机构臃肿重叠、效率低下、管理成本过高，严重影响了社会的和谐发展。在维持高经济增长的条件下，社会发展明显滞后，这种不平衡的管理体制从根本上讲已经很难适应时代的要求。政府应该加强社会管理，转变过去的“大政府，小社会”的管理体制，逐步提高社会的治理能力。昀近几年，我国的群体性事件频繁发生，这说明了我国经济社会发展不协调产生了很多的社会问题，影响了社会的安定和谐。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，我们国家要面对各种各样的社会问题，要维护社会安定团结，就必须完善社会管理，政府就必须责无旁贷地担负起更多的社会管理职责。然而社会管理并非政府一家之事，政府也应该充分调动起中介组织在社会管理中的作用。中介组织正在逐渐完善，政府应该积极与中介组织合作，这样在社会管理过程中，既可以使中介组织的组织能力加强，也可以使政府管理不到的地方更加有效地被管理起来。4．公共服务公共服务职能指的是政府根据社会的公共需求为社会提供公共产品和服务的职能，主要包括加强城乡公共设施建设、扩大社会就业、提供社会保障、健全政务、公开信息等方面的职能。自改革开放以来，我国公民的消费结构在不断优化，公民的需求也在不断增加。然而由于政府职能的不到位，导致公共产品和服务的供给速度始终没有跟上公民需求增加的速度，使得供给和需求一直处于不平衡状态。建设服务型政府，要使政府提供的公共服务能够满足人民群众日益增长的社会需求，就要增加政府的公共服务供给，解决公共服务供给不足的问题。政府提供的公共服务主要包括公共产品和服务。公共产品一般指的是基础设施等有形产品的供给，服务主要指的是无形产品的供给。从我国目前的情况来看，政府在逐渐强化基础设施如道路、铁路、机场的建设，因为只有基础设施完善了，才能进一步促进产业的优化升级。然而从服务的角度来讲，政府在教育体系、社保体系、医疗体系等方面做得还不到位，仍然有很多地方需要加强完善。政府只有做好了公共服务的两方面供给，才能跟得上公民的需求。要加大公共支出结构中社会性支出的比例，不断提高公共服务的地位与作用。4.2国外福利型政府的若干模式由于各国国情不同和政府发展进程不同，使各国政府在服务型政府的建设层次有所区别。一般来讲，国外政府建设更多的是用福利型政府这个概念，而服务型政府的概念主要是指我国。根据政府提供的公共产品和服务的范围、标准，其他各国都形成了具有各自特色的福利型政府模式。目前，世界各国的公共服务模式大致可以划分为以下几类。63服务型政府的职能定位及模式选择4.2.1“最低保障与兼顾效率型”或“自保公助型”的公共服务模式昀低保障与兼顾效率型的公共服务模式指的是政府公共产品和服务的供给是以市场为导向，提倡政府与社会的合作，引入竞争和激励机制，使得政府的公共供给更加公平和高效。在这样的模式下，政府权力得到限制，社会力量得到增强，公民选择更具有多样性。并且在这样的体制下，公民可以得到政府提供的昀低生活保障。这样的福利型政府模式主要是以美国和德国为典型代表。在美国和德国，公民参与到社会劳动中，通过其劳动对生产和社会进步的促进程度来制定生活保障政策，建立相应的社会保障体系，这样不仅保障了公民的基本生活，也促进了市场竞争以及社会发展。“以社会保障为例，美国的公共服务主要包括以下两个方面。第一，社会救助。主要是对低收入者及其家庭提供救济，包括补充保障收入，抚养未成年子女，食物补贴，母婴健康福利计划，能源补贴，住房补贴，工伤补助等。第二，社会保险。主要是由个人和企业筹资的社会保险，包括老年退休、失业保险等。美国公共服务强调的是个人的自助，因而社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系。在保障资金来源方面，也是强调自助的原则，社会保险等公共服务的参与只是依靠被保人及其雇主以社会保障税的形式缴纳的保险费，国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。”1883年，德国俾斯麦证券颁布世界上第一部《疾病保险法》，随后颁布了《工作保险法》和《养老、残疾、死亡保险法》。这三部社会保险立法体现的重要原则有：权利和义务统一的原则，以缴费为享受保险前提的原则，保险费多用途分担的原则。这些原则被称为“俾斯麦模式”。俾斯麦模式使本国可以赶超先进国家，其把国家视为推动