服务型政府：理想抑或现实

服务型政府：理想抑或现实——以国家与社会的辩证关系为视角胡重明【专题名称】公共行政【专题号】D01【复印期号】2011年03期【原文出处】《华中科技大学学报：社会科学版》(武汉)2010年6期第22～30页【英文标题】Service-orientedGovernment:FromIdealtoReality—APerspectiveoftheDialecticalRelationshipbetweenStateandSociety【作者简介】胡重明(1985-)，男，浙江临安人，浙江师范大学法政学院硕士生，研究方向为服务型政府，浙江金华321004【内容提要】虽然在国家与社会的张力之下，作为公共行政理想的服务型政府遭遇了现实的矛盾，但从国家与社会的辩证关系的视角来分析可以得出，服务行政有别于政治和行政发展史上其他任何一种国家行政形态，因其国家理想与社会理想的一致性实现了公共行政的价值性回归，因而成为一种可欲的理想目标。与此同时，中国市民社会的发展、社会自主性的强化还为这一行政理想的实现提供了充分的可能性。因此，构建服务型政府必须立足于中国社会发展的实际，以国家工具性的社会化，努力化解国家工具性与国家自主性的矛盾。通过服务价值的社会化、公共权力的社会化、政府职能的社会化，在国家与社会的相互形塑过程中，促成二者关系的重新调整和国家的自我重塑。Inthetensionbetweenstateandsociety,service-orientedgovernment,asanidealofpublicadministration,confrontscontradictionsinreality.Withanalysisofthedialecticalrelationshipbetweenstateandsociety,wecouldfindthat,service-orientedgovernmentisdifferentfromanyotheradministrativeparadigmsinthehistory.Itisadesirableidealbecauseitsstate'sidealisconsistentwithsocialideal,anditcanachievetheoriginalvalueofpublicadministration.ThepossibilityoftheidealcanbeincreasedwiththedevelopmentofChinesecivilsocietyandsocialautonomystrengthening.Therefore,buildingservice-orientedgovernmentmustbebasedontheactualdevelopmentofChinesesociety,andstrivetosolvethecontradictionbetweenstateinstrumentalityandstateautonomybysocializationofstateinstrumentality.Intheprocessofshapingbetweenthestateandsociety,weshouldpromotetorestructuretheirrelationshipandtheself-modelingofstatebysocializingservicevalue,publicpower,andgovernmentfunctions.【日期】2010-08-02【关键词】服务型政府/国家/社会/理想/现实service-orientedgovernment/state/society/ideal/realityEE712UU8494985中图分类号：D0文献标识码：A文章编号：1671-7023(2010)06-0022-09“国家”与“社会”的关系既是政治学和社会学理论所讨论的焦点，也是公共行政实践中必须应对的一组矛盾。从当下来看，“服务型政府”构建的实质就在于对以往“国家”和“社会”关系的一种超越，即服务行政应当不仅仅意味着实现“德治”的全面胜利，而更为重要的是一种关涉整体社会结构深刻变革的新的社会治理模式的形成和发展。因此，在理论上认清服务行政模式下的“国家”与“社会”关系，将有助于解释服务型政府理论的可欲性和可能性。一、“主谓词”的颠倒：服务行政的理想设定与现实矛盾通过借用费尔巴哈的术语，马克思批判了黑格尔政治哲学中“主谓词颠倒”式的逻辑，从而得出了“不是国家和法决定市民社会，而是市民社会决定国家和法”的结论。可以说，正是社会的现在性决定了国家的改革与建构必须立足市民社会的发展实际。同样，作为社会历史阶段的产物，服务型政府的构建必须遵循本土化的社会发展逻辑，在理想与现实之间寻求一条适合自身的发展道路。无疑，不管是理论界一直充斥的关于“国家”或“社会”、“国家”或“市场”的争论，还是实践中把握对市场力量、社会自治力量“控制”或“非控制”的程度，我们都不得不意识到，公共行政正处在一个全新的充满矛盾冲突的语境之中。正如张康之教授所忧虑的：“现在看来，人类实践理性的发展已经达到了这样的地步，让人时时向自己提出一个问题：人类应当在冲突中生存还是通过合作而谋求共生共在？”[1]以上问题的实质就在于国家与社会在治理中所呈现的“中心—边缘”结构。处于工业社会中的政治国家一直占据着治理的中心地位，而社会自治力量则相对薄弱，常常处在“被控制”的边缘位置。可是，“单边操纵”的单一线性上的二元在此多元化、复杂化、网络化的后工业社会特征日益凸显的时代里却已经愈来愈落入一种悖论丛生的困境。如果说在工业社会时期，公共行政所面临的是以理性官僚制为基础、以控制为导向的“中心—边缘”式线性结构的治理语境，那么在后工业社会时期，这种基于单一主体“有为—无为”，或者说“控制—非控制”的单向度的二元选择就将被更为广泛复杂的、多向度的社会网络治理方式所取代。这即是说，政府不再能够以唯一的“元治理”角色而自居，其职能范围必须是有限的，这种“有限”意味着主客体等级间的操纵与被操纵的关系必须代之以主体间的互动与合作。这不但关乎对政府与社会自治力量的强弱对比关系的重新调整，而且关涉一种整体性的治理方式的革新运动[2]。因而，较之过去的全能型政府，作为适应于后工业社会复杂网络结构的服务型政府必然具有“有限性”，这是对以往“国家—社会”关系以及在此基础上形成的传统行政模式的一种超越。作为一种行政理念，服务型政府的本质属性即在于实现向“社会”的回归。如果服务型政府是可欲并可行的，那么国家的生存轨迹就将途经“源于社会”、“高于社会”、“控制社会”、“服务社会”到“回归社会”的历史进程。我们可以预期，国家在服务型政府这种历史形态下将试图与其他治理主体基于合作理性达成民主的政治认同，协同应对和解决出现的公共问题。这无疑是一个美好的理论愿望：一种工具理性与价值理性协调一致、并行不悖的理想国家。然而值得关注的是，公共行政却始终存在着价值冲突的问题，实践中的服务行政也不可幸免。其中最基本的价值冲突即权力观念、法律观念与服务观念之间的各种形式的冲突。也就是说，发端于农业社会的统治型行政的权力观念与发端于工业社会的管理型行政的法律观念都将在新的历史时期仍然深刻地影响着公共行政的实践，而这些传统观念势必与服务行政理念产生冲突和对抗。那么，服务型政府与法治政府、责任政府之间是否存在着某种矛盾呢？尽管服务行政的理论目标试图协调“德治”与“法治”、“权治”之间的矛盾关系，形成以“德制”为主体的制度安排，但公共行政的实践却仍然困难重重。这使得当下许多论者不是以颂歌式的论调有意无意地回避服务型政府的现实问题，就是以现实所遭遇的困难来否定服务型政府理想的可欲性和可能性。而这些都不利于服务型政府的构建和中国社会的良性发展。显然，服务型政府尚存在着这样一个矛盾：在国家与社会的张力之下甚至是在二者的紧张或对抗关系之下，政府行政怎样实现一种仍旧无法消解工具冲突的价值合理性。服务型政府是否会在权治与德治之间，垄断型行政与协作型行政间摇摆？服务型政府怎样才能使其所承载的“回归社会”的理想成为可能？这些不但是服务型政府理论的内在矛盾，也是现实中必须解决的问题。因此，本文就试图解释这样一些问题：其一，着眼于构筑良性的“国家—社会”关系，服务型政府在理论上为何是可欲的；其二，在新型的“国家—社会”关系形成过程中，服务型政府为何是可能的；其三，服务型政府将如何在理想与现实之间、国家与社会之间，寻求一条自我生长发展的路径。以国家与社会的辩证关系为视角，笔者期望做出有益的尝试。二、价值性的回归：从国家理想到社会理想政治和行政的历史，可谓始终经历着从理想的诞生、泯灭到新的诞生、新的泯灭的交替。从柏拉图、亚里士多德到卢梭、黑格尔，理想国家一直都是政治思想家的不懈追求，并且，对国家理想的追求又常常是与社会理想的追求相伴而生的。依照马克思对国家本质的阐释，作为源于市民社会的国家，是作为一种工具而存在的。国家理想应当反映社会理想，服务于社会理想。那么，如何发挥这种工具的作用，使得社会理想得以实现，就成为国家的理想和行政的目标。可以说，实现国家理想与社会理想的“正和”即是现阶段服务型政府构建的关键所在，这意味着服务理念不仅在政治上占主导，而且统摄于社会整体发展的方方面面。但是在西方近代政治思想史上，国家的理想和社会的理想并非总是一致。譬如洛克和黑格尔的市民社会概念就代表了两种相对立的市民社会理论架构：前者肯定扩大市民社会，认为必须警惕、限制国家权力，使国家成为“最弱意义上的国家”；而后者认为必须通过国家来克服市民社会，从而沦为一种国家理想主义。毋庸讳言，他们给出的方案都未能科学地把握社会历史的发展规律，只会陷入不是以市民社会吞噬国家就是以国家统治市民社会的极右或者极左的思想。这些早期关于国家与社会的讨论，往往将二者的关系视作“总和为零的博弈”游戏。虽然近年来学界对国家与社会关系的研究已经试图证明，国家与社会之间的关系实为相当复杂，并将其概括为至少四种模式：“强国家—弱社会”模式、“强国家—强社会”模式、“弱国家—强社会”模式、“弱国家—弱社会”模式等①，但究其背后，由于它预设了一种基于西方话语的“国家—社会”关系，且更多的是以此二分法来展开一种经验层面的描述性研究，恐怕仍然未能消除“国家”或“社会”非此即彼、相互替代的二元对抗思维。马克思认为，实现人类解放并不仅仅意味着政治的解放，还意味着经济的解放以及人的全面自由解放，市民社会与国家是一同作为理想社会的否定形式而存在的，只有获得经济理想与政治理想、市民社会理想与国家理想的双重实现，方能实现“自由人的联合体”。因而国家自身的发展与消亡和市民社会的发展与消亡是同一事物(社会理想)的两个方面，二者相辅相成。国家的消亡只有在市民社会高度发达，实现经济解放，从而消灭自身的同时才能一起走向消亡。并且，国家的发展与市民社会的发展也是相辅相成的，这是市民社会与国家自我扬弃和超越的历史过程。可见，在马克思那里，国家理想与社会理想是相一致的，其中社会理想是国家理想的基础，最终要实现的是对国家与市民社会双重消解的“新社会”。马克思的思想“既打中了目的—手段式看待个人与社会、国家关系的个人主义的要害，也打中了以综合历史与时代为目标、视国家为不可超越的最高自由实现形式的黑格尔国家理想主义的要害”[3]115。可以说，由前工业社会时期政治的市民社会转向工业社会时期经济的市民社会，新旧两种市民社会的更迭仍然未能消除人的自我异化，致使社会发展从一种矛盾冲突继续迈入新的矛盾冲突，而国家不但作为一种异化的工具与社会的价值产生对抗，而且也在更深层次上表征了人的自我异化。在国家行政的历史上，不管是统治型行政还是管理型行政，都选择了强制型的作用机制。而结果是，它们作为社会的异化，成为了凌驾于社会之上的异己力量。这种力量有着自身生成发展的内在动力，将自我力量的强化作为控制社会的前提，致使政府规模和范围不可避免地日益膨胀和扩大。而随