撤销登记的原因与效力分析

撤销登记的原因与效力分析一、问题的提出2008年7月1日，《房屋登记办法》开始施行，原《城市房屋权属登记管理办法》同时废止。新《办法》在撤销登记方面作出了明确的规定，其中第八十一条：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”从这一规定来看，撤销登记只适用于“当事人以隐瞒真实情况提交虚假材料等非法手段获取房屋登记”的情形，且“隐瞒真实情况”、“提交虚假材料等”非法手段必须有“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件”证明，才可以被撤销登记。而原《房屋权属登记管理办法》并没有撤销登记的规定，仅有依职权注销房屋权属证书的规定，其第二十五条规定：“有下列情形之一的，登记机关有权注销房屋权属证书：(一)申报不实的；(二)涂改房屋权属证书的；(三)房屋权利灭失，而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记的；(四)因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的。注销房屋权属证书，登记机关应当作出书面决定，送达当事人，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作废。”在《房屋权属登记管理办法》中之所以没有使用撤销登记这一概念，是基于“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证”这一认识，注销了房屋权属证书，就意味着当事人对房屋的权利归于灭失。《物权法》出台后，登记簿取代房屋权属证书成为物权归属和内容的根据，撤销登记也随之取代依职权注销房屋权属证书以消灭当事人对房屋享有的权利。因此，原《办法》中的依职权注销登记在目的上等同于新《办法》中的撤销登记。将新旧《办法》中撤销登记和注销房屋权属证书的规定相对比，不难发现，原《办法》规定可依职权注销的情形不仅包括申请人存在过错，也包括登记机关自身存在过错的的情形，且“申报不实”范围相当的宽泛，赋予了登记机关一定的自由裁量权，但新《办法》将撤销登记的情形规定得非常严格，这虽然在一定程度上有效的防止撤销权被滥用，但也使撤销权因适用范围过于狭窄而难以发挥其应有的效用，难以适实际登记工作的需要。如以下案例：徐某找人假冒大关某小区22幢2单元401室产权人韩某到某市公证处办理了委托公证，公证内容为韩某委托徐某办理该房屋交易的相关事宜。徐某凭此公证书及相关证件以韩某名义将该房出让给周某，并办理了存量房买卖登记手续，周某在购房的同时将该房抵押给工商银行杭州某支行，办理了抵押登记，周某和银行分别领取了该房的房屋所有权证和他项权证。后来某市公证处以他人假冒韩某办理委托公证为由，撤销了前述委托公证。现韩某以自己并未办理过委托公证、且假冒的委托公证已被撤销为由，要求登记机关将房屋登记到其名下。该案若发生在2008年7月1日之前，依原《办法》“申报不实”之规定注销周某的房屋权属证书并没有不当之处。但若发生在新《办法》施行之后，因不符合撤销登记的条件，登记机关对如此明显的错误登记也无法采取补救措施。不仅如此，新《办法》虽然规定了撤销登记的条件，但对撤销登记的效力及后果并没有明确，特别是撤销后的产权如何恢复问题，是依申请恢复还是自动恢复，登记机关并无明确的操作依据。本文拟在法理基础和实际操作两个层面对撤销登记的原因及撤销的效力进行分析，以进一步探讨撤销权的实际应用问题。二、撤销登记的原因分析（一）法理角度从性质上而言，对不动产进行登记一方面是国家加强不动产管理的需要，另一方面也物权变动的公示方式，是维护交易安全的需要。因此，登记行为本身兼具行政行为和民事行为的双重属性。从民法角度分析，物权变动以一定的民事法律事实为原因，一旦登记时被认定的引起物权关系发生、变更或消灭的法律事实，即物权变动的原因事后被撤销或确认无效，登记行为也随之失去了存在的基础，应属于可撤销或无效的民事法律行为。从行政法角度看，房屋登记行为属于具体行政行为中的行政确认行为，既“行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甑别，给予确定、认可证明并予以宣告的行为”，“行政确认的直接表现形式是对特定法律事实或法律关系是否存在的甑别和宣告”，（1）房屋登记行为同样具有这样的甑别性特点，即对房屋权属变动的原因和相关法律事实进行甑别，确保相关法律事实和法律关系真实是登记行为具有合法性的前提。对于主要事实不清、证据不足的登记行为，缺乏合法性要件，属于可撤销的行政行为。由此不难看出，物权变动的原因行为不存在或被撤销，以及登记机关在登记过程中认定事实不清、证据不足导致登记错误均可以成为撤销登记的原因。（二）现实角度基于前述对撤销登记的认识，笔者对某市2004年和2006年房屋登记被撤销的所有案例进行了统计和分析，如下表：2004、2006年度房屋登记被撤销案件原因统计表序号撤销原因案件数量1买卖合同被法院确认无效22司法鉴定认定合同、申请表中签名为伪造33初始登记中提交伪造、涂改的规划图纸等申请材料24重复发证15遗漏、隐瞒共有人，擅自处分36不符合政策性购房条件，房改办撤销房改27继承公证、赠与公证、委托公证、财产分割协议公证等被公证处撤销11总计24通过上表不难发现，撤销登记的原因主要还是登记行为的原因行为被撤销或无效，如买卖合同无效、伪造签名、擅自处分、房改被撤销及各类公证被撤销等，均属此类。但除此之外，重复发证、登记机关审核不严格造成登记错误等也成为撤销登记的原因之一。上表中案例均是按照《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条第一款第（一）项“申报不实”撤销房屋登记的，但从《房屋登记办法》第八十一条的规定来看，前表中七种原因仅有第一种“买卖合同被法院确认无效”才是登记机关可以撤销登记的情况，而这中情况仅占案件总数的8.3%。而另外的91.7%，尤其是公证被撤销和签名被鉴定为伪造的情况，原因行为很显然存在瑕疵，登记机关也不能直接据以撤销登记。对撤销登记的情形进行严格的限制，无疑是维护登记行为公信力的要求，对防止撤销权的滥用起到十分重要的作用。但是，如前所述，房屋登记机关作为行政确认权的行使主体，对相关的法律关系和法律事实有一定的甑别能力和甑别权利，特别是涉及登记行为相关的专业性问题，其甄别能力并不低于甚至是高于其他司法、行政部门。《房屋登记办法》第八十一条的规定应当理解为可撤销的法定情形,登记机关遇此情况可无条件撤销。而作为具有行政主体资格的房屋登机关，其生效的法律文件证明“当事人以隐瞒真实情况提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的”，也应当属于《房屋登记办法》第八十一条规定的可撤销登记的情形。同时，撤销登记作为登记错误的一种补救措施，属于广义的更正登记的范围，登记机关理应具有一定的自由裁量权。三、撤销登记的效力分析《房屋登记办法》严格区分了注销和撤销两个概念，将原《权属登记管理办法》规定的因“申报不实“而注销的情形归入撤销登记的范畴，这是有其理论依据的。从《物权法》的规定来看，注销登记是不动产物权已经消灭后所进行的登记，是物权灭失在登记过程中的体现。而依据《行政复议法》第二十八条，撤销是对事实不清、依据不足的行政行为通过一定方式使之自始归于无效。从这两个概念的区分可以看出，注销登记的效力只是及于登记之后，而撤销登记具有溯及力，其效力溯及到被撤销的登记行为发生之日，使被撤销的登记行为自始不发生效力。从民法角度分析，因被撤销的登记行为所发生的一切民事法律关系均归于消灭，权利人之间的债权债务关系回复到最初状态，其所带来的法律后果即返还财产、恢复原状等。因此登记行为被撤销后，房屋所有权理应自动恢复到原产权人名下。笔者对本市2003-2007年所有撤销登记的案件进行统计发现，登记被撤销后并不自动恢复到原产权人名下，登记机关往往要求依权利人申请方进行恢复登记，部分案件还要求当事人先进行民事诉讼以确认权属。至今仍有部分房产登记被撤销后未恢复产权，而是属于待确权状态，如下表：2003年—2007年房屋登记被撤销后未恢复产权案件统计表注销后未恢复总数的房产总数28（套）处于抵押状态18（套）无抵押10（套）《物权法》和《房屋登记办法》均未对撤销登记后如何恢复产权的问题作出规定，但从撤销登记的效力来看，撤销登记是对错误的登记行为的一种修正，其目的就是使消灭错误登记的效力，使相关权利义务回复到未登记之前的状态。从我市现有的操作模式来看，登记被撤销后当事人未申请恢复前，房产权利归属将处于所谓的原证注销待确权状态，而这种待确权状态在法律上将无法解释。物权法中仅有有主物和无主物两种类型，而并没有介乎二者之间的中间状态，被撤销登记的房产仍有相应的权利人，并不是无主物。而待确权状态并不是一种稳定的物权状态，如果长期处于这样的不确定状态，将增加交易的风险，损害物权登记的公信力。因此，笔者认为，登记被撤销后，房屋权属应自动恢复到原产权人名下。但是，物权的自动恢复将受到一定条件的限制。《物权法》和《房屋登记办法》均规定了物权善意取得制度，根据《物权法》第一百零六条，当事人善意取得他物权的，参照善意取得所有权的规定，因此，包括抵押权在内的他物权也适用善意取得，这就给撤销后自动恢复带来一定障碍，如文章开头提到的案例，虽然韩某对房产享有所有权，但因银行已经善意取得该房的抵押权，直接恢复到韩某名下将损害银行的权益。因此，笔者认为自动恢复应分以房产有无抵押两种情形分别处理：1、登记撤销后，在该房屋上不存在抵押权的，房屋所有权人自动恢复为原产权人；2、登记撤销后，在该房屋上还存在抵押权的，待抵押权消灭后，自动恢复到原所有权人名下。四、结语撤销权是登记机关在行使登记职权过程中应当固有的纠错权，撤销登记是房屋登记职权的一部分。面对复杂多变的现实情况，登记错误再所难免，同时，导致错误的原因也是多种多样的，既包括申请人故意或过失提供虚假证明材料，也包括登记机关工作自身存在工作上的失误，甚至还有因客观情况发生变化而导致登记信息与现实显著不符的情况。这些错误，并非都能通过变更登记、更正登记等手段进行纠正，在《房屋登记办法》第八十一条规定的法定撤销情形外，赋予登记机关一定的自由裁量权十分必要。笔者认为，撤销登记至少还应包括登记部门核准登记不当造成登记错误，而通过更正登记又难以纠正和登记申请人提交的权属来源证明文件被撤销这两种酌定的可撤销情形。撤销登记的最终目的在于纠正错误的登记行为，保障原产权人的合法权益。从维护交易安全和登记的公信力角度来看，登记撤销后，在不损害善意第三人合法权益的前提下，房屋所有权应当自动恢复到原产权人名下。注释：（1）罗豪才主编：《行政法学》，第129页，北京大学出版社，2001年版