黄民锦 构建公共资源交易监管体系的逻辑、行动框架与操作路径

构建公共资源交易监管体系的逻辑、行动框架与操作路径——以广西为例文/黄民锦摘要:本文以广西公共资源交易体制改革缺少法律法规支撑，监管主体和主管部门难以明确；缺乏统一的行业管理规范；改革不具效率性，行政效率低、行政成本高；未能实现制度设计的目标；提供的公共资源交易服务质量不高等为研究起点，提出了公共资源交易监管体系的内涵、逻辑关系及监管存在问题背后的法律成因和“脉络”，构建公共资源交易监管体系的行动框架应以厘清政府与市场边界划分和进行功能整合两大核心为突破口，其路径选择——以创新理念为方向、以决策科学合理为支点、以制度要素为基础、以质量与绩效要素为根本、以落实机构人员设施要素为重点、以信息技术为手段、以构建统一的监管体制和模式为平台、以信息公开为基点促进决策科学和合理化、规范化、标准化、实效化、智能和集成化、透明化“六化”建设为改革重点及工作目标，力求在体系建设重点、难点、热点和亮点上有新的突破。关键词：公共资源交易监管体系行动框架路径选择政务服务制度设计中图分类号：F253.2文献标识码：A文章编号：2095-6029(2015)02-0025-06一、公共资源交易监管体系的内涵、逻辑关系及监管存在问题背后的法律成因和“脉络”截至2014年上半年，广西壮族自治区本级、来宾、贺州、百色、河池、柳州市等已成立公共资源交易监管机构和平台，部分地市正在拟议或筹建之中。目前，已进场交易的有工程建设、政府采购、医疗器械和药品采购、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易五大类。进场项目总数2204个，同比增长124.21%，其中，自治区本级414个，设区的市1790个；交易金额209.09亿元，同比增长141.98%。但我区进场交易规模远低于安徽省和宁夏回族自治区。安徽省仅2014年第一季度就进场交易10146个，交易金额762.1亿元；宁夏2014年1～5月进场交易3723个，交易金额263亿元。从管理体制来看，自治区设立了正厅级的招标投标管理局，下设政府采购中心及公共资源交易中心两个事业单位，部分地市也比照自治区的模式设立类似管理机构。随着广西公共资源交易体制改革的不断深入，加之公共资源交易管理的多重特性和模糊定位，目前日渐形成的监管模式、机制和管理方式已凸现出新的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：（一）缺少法律法规作为监管的依据，监管主体和主管部门难以明确已进场交易的项目，涉及到发改委、交通运输、住建、财政、国土、卫计委、国资委等十几个行业主管部门，适用的法律包括《招标投标法》、《政府采购法》、《土地法》等若干部法律及相关配套的数十个行政法规、规章。以政府行政手段强行设立的公共资源交易监管机构及平台，其职能定位游离于法律的边缘，既不能承担法定的监管职能，又不得不越位履行相应的职责，即使以协助法定部门履行监管职责为名义，也难免有违法之嫌，这一问题在政府采购领域尤为突出。以招标投标管理局为主推动公共资源交易监管体系（以下简称体系）的构建遭遇到法律和现实的障碍，阻力重重、进程缓慢，从最初酝酿至今已超过五年，事实证明其难以堪当“一统天下”的大任。因缺少法律依据，公共资源交易监管机构的监管徒有虚名而无实责，无法履行统一监管的职责，也不能承担统一交易的职责。导致了监管主体似有非有的状况，有利益时，就有主管部门或监管主体挺身而出；而一旦出现争议，或者有疑难杂症需要诊断或处理时，就有可能出现无人执法、无人监管的现象。（二）缺乏统一的行业管理规范由于公共资源涉及领域广、部门多，适用法律法规不少，管理范围广泛，管理环节多，委托链条长，加之没有上位法为依据，全国没有统一的监管体系和机构，因而全国及我区尚未形成统一的行业标准。（三）改革不具效率性，行政效率低、行政成本高广西公共资源交易监管机构除依法设立的行业主管部门外，还有自治区及部分地级招标投标管理机构和公共资源交易平台以及管理服务对象和业务性质相似的政务服务管理机构。这样，导致机构设置重叠，人员重复配备，从而造成行政资源配置严重浪费，行政成本高，而且程序繁杂、手续多，管理对象或服务对象既要同行业主管部门打交道，也要和公共资源交易监管机构和平台沟通协调，导致行政效率低下。仅自治区本级财政就需要筹措经费逾千万元来建设信息管理系统，如在全区全面推广这一模式，费用将达数十亿元。（四）未能实现制度设计的目标，提供的公共资源交易服务质量不高由于仍有极少数交易平台收取高昂的进场费，在开展群众路线实践教育活动中，中介代理机构对此反映强烈。有的政府采购供应商多次到自治区财政和法制部门反映招标投标管理局无法履行监管职责，要求自治区人民政府下文予以撤销。还有个别政府采购供应商以招标投标管理局履行非法定监管职责为由，向自治区财政厅申请行政复议。已进入交易的项目，除工程类因潜规则作用极少有投诉之外，没有数据表明，反映监管工作质量和标准指标之一的质疑投诉案件有明显下降。“一些招投标的项目虽然进了公共资源交易统一平台，但也有很多不完善、不规范、不方便的地方，评标过程中仍存在腐败现象，也给一些投机钻营的人留下‘空子’。如某个系统在一些招标投标工作中，存在围标、串标现象，监督不到位，致使一些地方出了问题，害了一批干部。”（摘自自治区党委常委、自治区常务副主席黄道伟在2014年全区政务服务工作电视电话会议上的讲话）。弄清现状、存在的问题及约束条件是构建体系的基础，了解其运行规律、逻辑关系与脉络是根本，明确构建的目标、方向、路径是手段，这三者在总体上有发展的历史轨迹、时序的先后和各个领域上的分割，但又相互联系，具有交融性。在体系建设实践进程中，要处理好上述三者之间的关系，达到三者之间相互促进、相互推动、交融共生和良性互动。当前的体系建设存在认识上的误区：一是认为监管力量分散，亟需整合；二是监管力量不足，需要另行构建监督体系，增加监管人员。上述认识偏差主要源于混淆了体系构建中的两个问题：一是行政架构问题。现有的监管体系随着市场经济的发育完善而出现“结构失效”现象，在一定程度上导致了管理失灵。即片面地认为现有法定监管部门监管能力不强，提供服务的能力不足，陷入了“技术边缘化困境”，体现为“机构失灵”，这就必须以建立新的机构，增加人员配备来解决。二是寻找解决问题的最大意义在于寻找到推动公共资源交易体制全面彻底改革的“抓手”和“切入点”，寻找到最终能打破不利于市场主体发育之动力。突破一个制度“口子”或通过改革一两个关键点的制度设计，推动该制度的变化能传导到其他制度的变化，从而形成结构型的传递倒逼机制和自我强化动力。如以推动行政审批制度改革，清理行政审批事项为抓手，以政务服务管理平台为载体，推动公共资源交易监管体系的建成。我们剖析公共资源交易监管存在问题的逻辑关系、形成机理，目的在于寻找真正能启动全局改革的内在动力和“张力”，构筑行动框架，以保持体系内在要素的逻辑自治性、价值一体性和实施的有效性。一是根据以上对公共资源监管产生问题及矛盾脉络的分析，由于管理体系繁杂、管理主体众多、环节长、法律规制不完善，管理结构问题因果循环和错综复杂的关系，以及因管理结构问题产生的原因是渐进转轨改革中政府与市场边界的不清，而且两者又有一定的独立性、交叉性。因此，试图在现有的行政架构系列之外，设立另一个管理体系来解决错综复杂的公共资源交易服务存在的问题及其背后的制度问题，恐怕是不现实的，也难以收到预期效果。二是寻求另一个独立体系，即不同于已寻找到的解决核心问题的手段和关键性环节。提供优质公共资源服务产品的核心问题是转变政府职能和简政放权，而非增设一套管理机构，增加一个“管家婆”。三是公共资源交易监管部门定位不准，职责不清，随意混搭，相互搅扰。主要源于法律体系交叉、冲突，亟待协调和现有公共资源交易治理体系既有权力结构失衡、职能分散、多头治理、政出多门等问题，也有权力部门化、部门利益化的倾向，信息公开程度不够、监督不力等问题。从政务服务管理架构来讲，2013年，全区建立县级以上政务中心129个，80%的乡镇（街道）和30%的村（社区）建立了政务中心，政务服务、政务公开和政府信息公开应用平台覆盖了1129个乡镇（街道）和11976个村（社区），覆盖率分别达91.8%和74.8%，构建了自治区、市、县、乡镇和村五级电子联网的政务网络。广西各级政务中心共受理行政审批和服务事项882件，比2012年增加240万件，办结8803件，比2012年增长73%，群众满意率达99.9%。可见政务服务管理系统无论是从管理体系、机构健全程度，还是服务效果和质量上都远远优于新组建的招标投标管理机构。二、构建公共资源交易监管体系的行动框架目前，公共资源交易存在的核心问题是政府不恰当的行政管制，权力过分集中。主要表现为行政监管部门和所属行业交易市场管办不分、同体监督，从而引发政府职能错位、监管失位的问题。要以中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）为指针，依托现有政务服务平台和管理架构，整合工程建设项目招标投标、土地使用权、矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，积极构建“政府主导、多方协调及公众参与”的体系和平台，因其管理的规范性、利益的超脱性，可收到事半功倍之效。基于以上认识，构建体系的关键是要清晰改革的价值取向，以明确功能定位和进行功能整合两大核心问题为“突破口”，以推动“六化”为建设要素。（一）以厘清政府与市场边界划分和进行功能整合两大核心为突破口我国已进入价值更替、秩序重构和文明再生的社会转型时期，社会转型越是急速，越需要政府在处理公共事务、协调公共利益时慎用权力、善用权力，在政府力量、市场力量和社会组织力量中寻求利益公约数，寻求公共事务科学合理的解决路径。监管职能是公共资源交易监管活动的逻辑起点，其定位科学与否，是决定其是否具有权威性和生命力的关键所在。政府监管理论认为，市场监管体制架构与功能，从根本上取决于价值导向。价值导向表现为价值追求和价值准则，价值导向一旦确立，便形成了市场监管内容、手段、主体等核心内容的排列次序，也便构成了对市场监管价值选择的空间，即回答了监管什么，如何监管，谁来监管等基本问题。就价值导向而言，“放”优先于“管”。这是因为没有任何力量在公共资源配置中的作用比市场更为广泛、更有效率、更可持续；就监管内容而言，“管行为”优于“管资格”。公共资源监管对象、市场主体与行为都是监管的核心内容，但不能将监管的重心无限制地前移，否则将提高市场主体的进入成本，这必然会降低市场机制的运行效率；就监管方式而言，“自律优先于他律”。依靠市场的自律监管优于依靠行政和法律的他律监管，这是因为自律监管具有高效灵活、专业化和信息化的优势，他律具有先天的行政化、短期化倾向，有时候并不如人们想象中那样可以弥补自律监管的不足。当然，公共资源交易市场监管的有效性最终取决于自律监管与他律监管所处的位置以及两者的结合及发挥程度；就监管主体而言，“共治优先于管制”。公共资源交易中心提供的服务类型众多，产品多样化，政府不能也无力“包办和代替”，市场主体多元化、市场行为的复杂性决定了政府监管效果不佳，成本居高不下。多元化的监管可提高监管效率，减少行政成本，克服行政权力治标不治本的顽疾。党的十八大报告提出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效和人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。体系建设要适应行政理念的变革与整合，协调与创新的价值导向，顺应我国深化改革开放和不断走向国际化的时代要求，努力实现由全能行政向有限行政、管理行政向服务行政、封闭行政向透明行政理念的转变；要明确以提供优质服务作为公共资源交易平台的职能内涵及职责定位，明确公共资源交易平台不以盈利为目的，坚持政府主导、管办分离、管办脱钩、政事分开、集中交易、规范运行、部门监管和服务政务监察的运作模式；将公共资源交易由管理审批型向服务型转变，把服务的理念、手段、方式和模式根植于平台之中，为建设有限政府、效能