公共管理学-第四章-公共管理价值与规范

第四章公共管理价值与规范理论《公共管理学》TheValueandNormativeTheoryofPublicManagement曾担任编委数据库信息系统，信息系统，欧洲杂志国际杂志电子商务，信息系统的研究，IEEE工程管理和MIS季度进展前言Preface在相当程度上，公共管理的实施及其价值的实现主要是通过适时制定和执行各种符合公共利益最大化价值取向的、效率与效能兼具的公共政策来完成的。规范公共管理行为、促进行为公正、提高管理效能和社会服务质量，这是当代公共管理的要求。本章主要介绍公共管理的价值与规范理论。Wednesday,December18,2019《公共管理学》2重点问题•公共政策的含义与范畴•公共政策过程：公共政策过程所包含的各个环节•公共政策的分析工具与分析方法•公共政策发展•公共管理伦理在规范公共管理中的作用、形式和途径•公共管理的法律途径及其价值•公共管理监督体系及其完善1公共政策公共管理法律2Wednesday,December18,2019《公共管理学》3本章主要内容MainContent公共管理伦理公共管理监督34Wednesday,December18,2019《公共管理学》4过渡页TransitionPage1公共政策公共管理法律2公共管理伦理公共管理监督34公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》5一、公共政策概述1.不同视角下的公共政策（一）公共政策的性质和范畴在政策科学形成和发展的过程中，如何界定公共政策一直是学者们关注的重要问题，研究者从不同的角度对公共政策概念进行了界定。政治合法性实现论不同视角下的公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》62.公共管理视界中的公共政策（1）公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。（3）公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群体）。（2）公共政策的主体是决策者。（4）公共政策的范围，具有横向和纵向两个维度。（5）公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化。（6）公共政策的核心是一种选择。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》7（二）公共政策工具1.公共政策工具研究的兴起1政策执行的复杂多变性以及经常出现的政策失败引发人们对政策执行工具和方式的反思2政府组织对于政策的制定与执行的实践知识的需求日益增长，使人们更为关注如何改进政策过程的质量3一些社会福利国家中，对政策部门绩效的失望以及政府工作的低效率，使人们产生了解政策失败原因的强烈要求4随着经济社会的发展长期以来在经济学中盛行的工具研究渗入社会科学各个领域公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》82.政策工具的类型及其特点加拿大学者豪利特和拉米什在《公共政策研究：政策循环与政策子系统》一书中，依据提供公共物品和公共服务过程中政府介入程度的高低，在从自愿性到强制性的范畴将公共政策工具分为自愿性、混合性和强制性三种类型。自愿性政策工具强制性政策工具混合性政策工具公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》93.政策工具的选择及其应用第一，应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则；第二，应与政策环境相适应；第三，应能有利于协调政策目标群体，即政策受众的当前利益、中期利益和长远利益；第四，政策工具的选择应具有灵活性，针对某一政策问题可以选择使用单一的政策工具抑或是综合应用多种政策工具，或是以一种为主其他为辅；第五，政策工具的性质和效用在实际应用的过程中受到环境和目标群体变化的影响有可能发生变化，因此对有关工具的使用的方式或使用的力度应及时子以调整。（1）政策工具的选择公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》10国家能力强，政策子系统高度复杂1国家能力强，政策子系统低度复杂2国家能力弱，政策子系统高度复杂3国家能力弱，政策子系统低度复杂4（2）政策工具选择的应用豪利特和拉米什通过设置两个变量构建政策工具选择模型。一个变量是国家能力；另一个变量是政策子系统的复杂程度。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》111制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制2公共政策的过程与程序3公共政策的内容与输出（三）公共政策的研究主线公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》12二、公共政策过程（一）公共问题与公共政策问题公共政策问题的确认和建构是公共政策过程的起点，也是现代政策分析的中心环节。公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。公共问题不等于就是公共政策问题，公共政策问题只是诸多公共问题中的一部分。公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门表达，同时该问题又在特定的政府权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》13（二）公共政策问题的确认与建构公共政策问题的确认是公共政策过程的基础，而公共政策问题的建构则是政策分析的基础和起点。公共政策问题的确认是在特定的“政策问题情境”中，了解与政策问题相关的社会变化过程中的权力关系、利益群体及资源配置等方面因素，从而对问题的性质、领域、范围和程度作出基础性判断。公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析。政策问题的建构需要首先对政策问题进行分类。公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析。政策问题的建构需要首先对政策问题进行分类。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》14（三）公共政策议程公共政策议程与公共政策问题的界定与政策决策是一个连续的过程，被选中的政策问题进入具体决策的过程即为公共政策议程。1.公共政策议程的含义帕森斯通过处置街头露宿问题的案例描述了政策议程建立的逻辑顺序及其重要性：问题（露宿街头者）——问题的性质（无家可归）——政策（提供更多住房）。“问题是什么，我们可能形成一致的意见。但是问题的性质是什么，以及应该制定怎样的政策来解决问题，则无法形成一致的意见。如果我们将露宿街头的人看成是一个流浪问题，那么有关的政策反应可能是运用法律手段，动用警察。”——帕森斯公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》152.公共问题进入公共政策议程的触发机制公共问题要成为政府决策者着手解决的政策问题，往往需要相应的“催化剂”，那些诱发公共问题进入政策议程的因素和条件构成了政策议程建立的触发机制。拉雷•格斯顿认为：“在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件把日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。詹姆斯•E•安德森把公共问题进入政策议程的机制分为如下四种触发机制：一是政治领袖的触发；二是危机事件；三是抗议活动；四是通信媒介的注意。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》163.公共政策议程建立的模型金登对政策议程的建构过程进行了详细的分析，构建了议程建立的多源流分析模型。在这一模型中，政策之窗是在问题源流、政策源流和政治源流三种信息流汇流的基础上打开的，三大源流彼此独立，具有各自的动力机制和特点。（1）问题溪流问题之所以能够引起人们的重视，首先在于指标；其次是焦点事件、危机以及符号使得问题凸显出来；最后，根据现行项目运作的反馈，问题可能被意识到。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》17（2）政策源流（政策“原汤”）问题要进入决策者的政策议程，还需要由特定领域的专业人员来完成的有足够吸引力的备选方案和政策建议。在这个过程中，备选方案和政策建议并非能够一次完成，它需要一个不断提出议案、讨论、修改、然后再提出的反复过程。（3）政治源流政治源流由国民情绪、利益集团、政府的变更、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素构成。政治源流中的各种力量在寻求平衡的过程时并不是依靠科学和理性的说服来达到，而是通过政治的艺术一一妥协和讨价还价来完成的。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》18这三股溪流最后在政策窗口汇聚，当政策窗口打开时，政策问题就会被提上政策议程。政策之窗打开时是政策建议的倡导者们提出其最得意解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。政策之窗打开后会很快关闭，如果不能把握住这次机会，参与者就只能等待下次的开启。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》19（四）公共政策制定公共政策制定是指包括从政策方案规划设计、政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。1.公共政策制定的宏观流程公共政策制定的宏观流程是以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。2.公共政策制定的微观流程共政策制定的微观流程是从决策的视角对政策的规划与设计，它包括“发现问题-确立政策目标-方案拟订、评估与抉择-政策合法化”几个阶段。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》20（五）公共政策沟通政策沟通是在公共政策制定和实施的过程中，决策系统内部及其与外部环境之间的信息传播与交流的过程。1.内部沟通与外部沟通公共政策沟通依据其沟通的范围可分为内部沟通和外部沟通。内部沟通是决策系统内部的与政策相关的信息传播和交流，即组织内部通过各种现代信息裁体和通信工具以制度化的沟通渠道实现信息的传播与交流。外部沟通是决策系统内与外部环境之间直接的或通过媒介间接进行的信息传播与交流。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》212.公众与政府之间政策沟通的途径及其障碍（1）公众与政府之间政策沟通的途径政策发布和信息公开第一政策反馈和信息反馈第二双向互动的政策沟通和政府回应机制第三（2）公众与政府之间政策沟通的障碍沟通的技术障碍第一沟通的心理障碍第二沟通渠道的阻塞第三公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》22（六）公共政策执行公共政策执行是将已取得合法化的政策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。1.公共政策执行的一般理论西方国家公共政策学者从不同角度对政策执行过程进行分析，其研究主要围绕两条研究途径展开：（1）“自上而下”途径，或称为“政策制定者透视”途径。这一途径以“有限行政”为基础，以政策制定者为中心，认为政策执行是下层行政人员遵循既定政策方案与原则，完成政策的具体指令的过程。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》23（2）“自下而上”途径。这一途径从确认执行网络中组织成员的目标、战略、行动的差异及其联系为出发，抛弃“自上而下”途径对政策制定与执行之间因果关系的预设，认为政策成败的关键是参与执行的组织及其成员的适当选择、协调与互动。20世纪80年代后期，这两种途径出现了—定的综合趋势，过程模式、互动模式、调适模式、博弈模式、循环模式、系统模式、综合模式等多种新型执行模式得以出现。公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》242.公共政策执行失控及其矫正（1）公共政策执行失控第一，政策敷衍；第二，政策附加或阻截；第三，政策抵制；第四，政策扭曲。（2）公共政策执行失控的矫正加强公共政策执行体系的组织建设；提高公共政策执行者的素质；强化对公共政策执行体系的监控；促进公共政策执行的法治化和民主化建设公共政策Wednesday,December18,2019《公共管理学》25（七）公共政策评估公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运