第三章政策主体政策客体与政策环境

第三讲政策主体、政策客体与政策环境第一节公共政策主体第二节公共政策客体第三节公共政策环境与资源第四节公共政策系统的划分与运行第一节公共政策主体一、官方的公共政策主体二、非官方的公共政策主体一、官方的公共政策主体现代政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力。立法、行政和司法三种权力分别由议会、内阁和法院掌握，这三大系统各司其职、彼此独立，依靠国家宪法所赋予的权力制定不同类型的公共政策。它们彼此监督、相互制约，以保持三种权力之间的平衡状态。一些国家所实行的政党制度从形式上看往往能够把政党政治排除于国家的三权之外，而实质上政党政治却可以“一以贯三”或“以一治三”，从而实现对公共权力的制约和对国家利益的整合。因此，官方决策者一般都是由立法、行政和司法三者扮演。1．立法机关立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责是立法，即履行制定法律和政策这一政治任务（美、英、苏联、拉美：越民主的国家立法机关在决策中作用越大）。2．行政机关一些西方国家虽然推行三权分立的政治体制。但随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中地位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一个司空见惯的提法。行政部门对政策制定的影响在发展中国家的影响要比发达国家大得多。3．执政党政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的政策方案。4．司法机关法院通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。所谓司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是否违宪，如发现与宪法相冲突的情况，有权决定这些活动无效－－行政诉讼。法院还有权解释和决定那些只有抽象的表述且容易引起歧义的法规的含义。二、非官方的公共政策主体非官方的公共政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。相比公共政策主体而言，尽管他们对政策制定过程的影响较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。1．利益集团利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的增多及其规模结构和活动方式的多样化。公民参与政策过程的主要途径包括：一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；二是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力；三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。2、公民（选民）3．大众传媒现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。对政策制定过程有着非常重要的影响，被普遍视为政策主体的一个重要组成部分，有“第四种权力”之称。大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的：（1）传媒是传播政府政策意图的有效工具;（2）传媒是社会舆论的风向标;（3）传媒是社会舆论的导向舵;（4）传媒是社会信息分配的中枢。4．思想库思想库（thinktank）或脑库(braintrust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素。思想库既从事理论研究又从事应用研究，既关注学术问题又关注实际问题。其服务对象、成员组合、研究领域和构成形式有很大差别，在政策制定过程中所起的作用当然也不相同。一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型：（1）官方思想库（2）半官方思想库（3）民间思想库（4）国际思想库第二节公共政策客体一、社会问题与政策问题二、目标群体一、社会问题与政策问题政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，主要是指公共政策所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。政府对社会的管理功能及其公共政策的主导作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题,所以社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的始点。美国学者J.S.利文斯顿说过：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完善的方案去解决一个正确的问题大得多”。社会问题：从抽象意义上讲，社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种差距往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。当社会上的一些人对社会生活中的某方面表示焦虑和不满，或提出一定的主张，或采取一定的行动时，那就显示已经发生了问题（房价问题、大学生就业问题）。社会所面临的问题很多，但在政府决策者看来，并非所有的问题都是需要政府解决的。政策问题也是社会问题，只不过它是进入政府议程的特殊社会问题。社会问题公共问题政策问题1．社会问题是一种客观存在所谓客观条件是指一种可以通过实证加以认识的情况。它的存在状况及其数量（比例）大小能够被人们所观察到、所体验到，并能够加以一定程度的量化，即能通过一定的指标进行解释和分析。如国防状况、出生率倾向和失业问题等。客观条件是政策问题存在的必要前提，但不是充分条件。这也就是说，没有客观条件就不可能形成社会问题，但仅仅有了客观条件还不足以构成社会问题。例如：公共场所吸烟问题/离婚问题2．社会问题是一种主观定义所谓主观定义是指人们对上述客观情况的察觉和认识，即他们明显感到目前的客观条件已经危及到他们所珍视的社会价值观，是对他们所信奉的社会规范的一种背离。社会问题主要还是由人们来加以定义的，如果某种状态并不为身处其中的人们认定为社会问题，那么对于这些人来说，这种状态就不会构成社会问题。例如：早恋问题3．社会问题的认定受价值因素的影响这些价值判断使这些人以不同的方式或从不同角度看待同一种状况。对同一种社会现象，人们的认识有时候是不一样的。社会问题涉及价值观的双重冲突：对某种现象存在不一致看法（私生子问题）；对解决问题的方法抱有不同态度（如安乐死）；价值因素对解决相关问题起到重要作用（推动/阻碍）4．社会问题是一个关系到大数人的问题政府是国民的代表，应该重视关系到多数人利益的社会问题。简例：“三鹿奶粉”事件5．社会问题的形成往往具有一个发展过程社会问题往往不是突然发生的，而是逐渐形成的，它有一个从小到大、从潜到显、从一般到突出、从小范围到大范围的变化过程。个案－－群体事件6．社会问题往往是具有关联性的问题任何一个社会问题都不是孤立存在的，它往往是整个社会问题系统中的一个有机组成部分。案例：“孟连”事件二、目标群体这些受到政策影响和制约的社会成员被称为政策对象或目标群体。目标群体理解、接受、认可、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素。一般说来，目标群体的态度选择有两种形式：一是接受，具体又可划分为完全接受或部分接受、积极接受或消极接受；二是不接受，具体可可划分为完全不接受或部分不接受、积极不接受（强烈反对）或消极不接受（不予合作）。第三节政策环境与政策资源政策环境经济环境社会变迁政治传统/文化文化环境国际环境地理环境政策作为一种社会现象，它与环境也有着密不可分的关系。政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。一、政策环境公共政策与政策环境关系：公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一的关系：首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的反作用。政策环境的构成因素1．经济资源环境2．政治法治环境3．社会文化环境4．国际环境1．经济资源环境所谓经济环境是指对人类社会活动具有重要影响作用的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集团所有、国家所有等）。政策过程不可能超越经济环境所提供的条件和要求。另一方面，政策本身对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或延误生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全与完善。2、政治法治环境主要包括政治环境和法治环境。公共政策的政治环境是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态。公共政策的法治环境是指制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。3、社会文化环境主要包括社会环境和文化资源环境。公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。4．国际环境国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其它国家之间的相互关系。每个国家都置身于国际大背景中。把公共政策置于国际背景中，不仅可以比较公共政策的优劣和效能，同时这也是每个国家制定和实施公共政策尤其是外交政策的基本需要。随着国际关系的日益发展，国际交流的不断扩大，国际社会中出现了许多各国政府需要联手解决的问题。二、公共政策资源公共政策资源是指政策运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件，即政策运行所要花费的代价和必需的各种条件。1、物质资源2、人力资源3、信息资源4、权威资源第四节公共政策系统的划分与运行一、政策系统的划分1、信息子系统2、咨询子系统3、决断子系统4、执行子系统5、监控子系统1、信息子系统（１）信息的收集；（２）信息的加工处理；（３）信息的传递2、咨询子系统（１）政策问题分析；（２）政策未来预测；（３）方案设计及论证；（４）其他政策相关问题的咨询；（５）参与政策评估并反馈信息。3、决断子系统（１）提出有关的政策课题；（２）考虑政策目标的确立；（３）组织政策方案的设计；（４）负责政策的最终决定。4、执行子系统（１）为政策方案或项目的执行做好准备；（２）将政策付诸实践，从事指挥、沟通、协调等方面的活动；（３）分析和总结执行情况5、监控子系统（１）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；（２）监控政策执行情况；（３）反馈政策执行情况。二、公共政策系统的运行1、政策制定2、政策执行与监控3、政策评估4、政策变迁1、政策制定从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程,包括政策问题的形成与认定、政策目标的确定、公共政策方案的规划、公共政策方案的比较与择优等环节。２、政策执行与监控政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括政策执行原则与模型、政策执行的过程、资源与工具、影响政策执行的因素、公共政策执行偏差及其矫正、政策执行中的监控等的功能环节。3、政策评估依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。主要阐述公共政策评估的作用与主体，过程与模式以及评估方法等。4、政策变迁即