美国国土安全信息网(HSIN)发展的经验与教训

1美国国土安全信息网（HSIN）发展的经验与教训2001年的“9·11”事件对美国的本土安全防护体系产生了重大影响，美国政府随即开展了一系列“亡羊补牢”式的改革。“国土安全信息网（HomelandSecurityInformationNetwork，HSIN）”作为美国政府致力于促进反恐信息共享的特定网络，在全面提升美国的应急管理能力方面发挥出积极的作用，一定程度上探索出了一条行之有效的反恐道路，相关的经验和思路值得我们学习和参考。当然，HSIN在发展过程中所暴露出来的一系列的问题和困难，对我们同样有很好的警示作用。一、HSlN的发展背景美国政府在“9·11”事件后不久出台了《2002国土安全法案》，这一法案对通过大规模改组而成立的国土安全部（DepartmentofHomelandSecurity，DHS）部署了协调联邦政府、各州和各地方政府机构、私营部门和社会公众之间在有关国土安全问题上实现信息共享的任务。作为这项任务的一部分，该法案要求在国土安全部内成立“信息分析和基础设施保护（InformationAnalysisandInfrastructureProtection.IAIP）理事会”，由该理事会联合DHS的首席信息官，负责建立一个稳定可靠的传播信息的基础技术平台，能够让联邦政府、各州和各地方政府以及其他特定团体共同存取、接收和分析国土安全数据，同时可以适度发布DHS所掌握的信息。为实现这项目标，DHS展开了HSIN的建设和应用。HSIN的建设并非从零开始，它的前身为“地域联合信息交换系统（theJointRegionalInformationExchangesystem，JRIES）”。JEIES的起源是美国国防部的一项倡议，该倡议旨在使国防部的反恐情报中心和各州以及地方的犯罪执法情报中心的反恐信息能够实现共享。但由于项目建设的预算不足，系统实施的资金投入成为了一个极为重要的考虑因素。为此，低成本的互联网被选为承载这一业务系统运行的基础网络，并且所有软件应用和通信都是在加密后部署到互联网上进行。基于互联网的HSIN系统经过数年的发展，目前已取得了一定的成效，成为了美国应急管理信息网络的有机组成部分。二、HSIN的发展历程JRIES的建设始于2002年12月，起初是作为一个“基层试验系统”实施的，用来连接加利福尼亚州的反恐信息中心、纽约警察局和国防情报局（DIA），以实现相关部门之间的信息共享。这些部门共同设计了JRIES这一系统，并于2003年1月开始试运行。系统运行后，使得可疑活动的报告以及记录与恐怖活动相关的潜在事件信息的交流变得更加便捷，并且在跨越联邦、州、地方司法机构之间构建起了可靠的、进行实时情报交流和执法协作的环境。JRIES使用了Groove的软件，这一软件可以更加安全地授权给多个组织来共享信息资源。2为帮助管理整个系统，由从各个会员组织中的代表组成的JRIES执行委员会提供了系统运行的向导和组织结构，可以让不同类型的用户更为便捷地使用。JRIES在2003年发生的一次东北地区的停电事故中发挥出了很好的作用，大量的用户通过这一系统迅速地在全国范围内进行信息传递和共享，并很快获悉此次事件并非恐怖活动，为应急处置提供了极好的决策支持。在当时，这一系统为执法机关实时掌握情势发展提供了一种简单而有效的方式，而不再像过去那样，需要成百上千个电话打来打去，使整个应急处置变得杂乱无章、混乱无序。尽管国防情报局最先使用和管理JRIES，但在国防情报局看来，管理JRIES支持国内的情报活动和它的军事情报角色必然会产生冲突，再加上受资金等因素影响，在2003年9月，国防情报局将这一系统项目的管理权移交给了国土安全部。国土安全部取得JRIES的行使权后，意识到这个系统的功能可以进一步扩大化，而不应仅仅局限于其已具备的反恐情报与威胁获悉任务，因为JRIES可以满足DHS许多必要的条件，包括高级行政人员的通信、危机的规划和管理，以及在应急先遣人员、应急管理组织和军方组织之间进行协调和沟通等。有鉴于此，2004年2月，国土安全部就对外宣布将JRIES进行扩展，并将其更名为“HSIN”，以便能更好地反映出系统更为广泛的应用范围。那时大约有100家机构组织，以及超过1000家分别来自联邦、各州和当地政府机关的执法和情报分析组织使用着这一系统。到2004年12月，DHS把HSIN扩展到全美所有的50个州、53个主要城市地区、5个美国领地、哥伦比亚特区和几个国际合作伙伴，应用范围得到了显著的扩展。与此同时，DHS除了把HSIN用于执法机构外，还将其使用权扩展到包括各州的国土安全顾问、州长办公室、应急管理专员、急救人员、美国国民警卫队和一个国际机构，并且为每个参与成员都配备了装有Groove软件的两台笔记本电脑。到2005年3月，由于对大规模客户增多所导致的系统保障能力估计不足，系统的运行遭遇到了很大的挑战。为此，DHS决定把HSIN从Groove软件中脱离出来，并开发一系列可替代的以网络为基础的客户端软件。在此基础上，DHS还通过对各州和地方进行倡议的形式推动扩展HSIN的角色功能，这个倡议的目的是为确定和定位那些州和地方感兴趣的组织的需求，同样也提供相应的培训来促进更加有效地使用网络。截止到2006年1月，全美有8个州已经把HSIN部署到各自的部门和机构，国土安全部长当时在宣布将HSIN作为业务情报共享和协作的主要系统的同时，还要求该部的高级官员、指挥官和外派人员积极支持HSIN的持续改进和全面应用。图1列出了从发展初期到2006年底为止的JRIES和HSIN的系统所有权归属变化情况的一个时间表。3三、系统建设的目标和任务建设HSIN的总体目标是通过国土安全信息在联邦、州和地方的有效共享，达到防范和制止一切可能的恐怖活动，并能对各种自然或人为灾害以及各类突发事件进行有效的准备和应对的目的。具体而言，DHS希望通过建设HSIN实现以下三个基本目标。第一，能够用现有的技术和基础设施来支持有关国家安全的紧急情况信息的分析和发布。第二，为各级执法机构提供一个可靠的信息传输和共享的通道。第三，为确保未来开发的跨越联邦政府范围系统的互操作性提供路线图。HSIN的基本建设思路是整合地方、州、联邦政府以及私营部门的关键数据，以便于信息收集、分析和共享，实现预防和抵制恐怖袭击以及所有其他形式的犯罪行为的目的。一旦发生人为或自然灾害时，HSIN可以迅速汇集信息和资源来提供协调有效的决策支持。HSIN在建设和维护过程中需要实现的具体任务包括以下几个方面。第一，清晰地传达HSIN的信息和观点给相关各方，明确其和其他系统之间的关系和相应联邦系统之间的集成。第二，清楚定义HSIN的情报数据传播模式，向用户提供清晰的指导，告诉他们什么信息是需要的，DHS将会对这些信息做什么以及DHS会提供什么样的信息。第三，向各种类型的利益共享者提供详细的标准操作程序和用户手册，以及建立在工作流程基础上的培训，来支持国家安全信息共享。四、系统架构4HSIN是一个安全可靠的、无等级的、基于互联网络的通信信息系统，是DHS主要用来实现全国性的信息共享和协作的网络。HSIN提供实时的聊天和即时通信的功能，同时也相当于一个资源丰富的文件图书馆，容纳着来自联邦、各州和当地来源的各种报告。HSIN提供可疑性突发事件和预发事件的信息、定位和图像工具、24×7的“情势认知”（SituationalAwareness）以及恐怖威胁、策略和武器的分析。网络实现了DHS下属的国土安全运行中心（HomelandSecurityOperationsCenter，HSDC）与关键私营部门和机构、应对危机事件以及管理特定事件的联邦、州、地方的组织之间的互联互通，确保信息的实时传递和共享。国土安全运行中心作为国家层级的职能部门为HSIN运行履行实时威胁监控、国内事故管理和信息共享等方面的职责。1.系统组成HSIN覆盖了全美各地各级政府机构以及其他相关部门，大量的组织机构可以通过HSIN来共享信息，其中包括执法机关、应急管理部门、消防部门、国土安全部门、反恐机构和国民警卫队等。HSIN包含了一系列有着相互联系的机构团体的门户网站。在这些团体中，各类用户可以直接通过互联网进入HSIN，不需要专门的软件作支持。所有用户都可以进入反恐中心门户网站。但是，其余门户网站只对各个对应的团体成员开放，只有在有需要时才会对非团体成员开放。HSIN的基本架构可用图3表示。图中LE0是“执法在线（TheLawEnforcementOnline）”，RISSNET是“区域信息共享系统网络（TheRegionalInformati0nSharingSystemsNetwork）”，CISANET是“刑事信息共享联盟网络（theCriminalInformationSharingAllianceNetwork）”。52.门户网站当前的HSIN门户网站包括以下类型。●HSIN反恐门户——所有联邦、州和地方的政府部门都能共享反恐和应急管理有关信息的通用门户。●HSIN执法分析门户——面向所有执法情报中心的门户网站。●HSIN执法门户——面向所有管理执法敏感数据部门的门户网站。●HSIN关键部门门户——面向全国17个关键基础设施管理的部门，加强其保护、准备和危机通信与协调能力的门户网站。●HSIN国际门户——在遭遇重大袭击时与国外部门实现信息共享与协调的门户网站。●HSIN机密层门户——面向各州应急运行中心和指定的警察部门，支持保密信息共享的门户网站。●HSIN关键基础设施警报网络门户——提供紧急特殊任务和通信生命线的政府网络。●HSIN关键基础设施门户——面向私营和公共部门，提供各地区以及国家的共享信息和所有风险警告与警报的门户网站。●HSIN情报门户——国土安全部的内部情报分析网络。●HSIN应急管理门户——在重大事件发生时，连接联邦、各州、领地和地方政府应急管理中心的门户网站。五、系统功能从业务功能来看，HSIN主要包括以下三个方面。1.协同功能协同包括安全的信息传递、信息请求、警报以及每天都要进行的信息交换。以HSIN为载体，不同层级的政府机构和相关的组织，包括私营部门均可实现通畅快捷的通信联络和信息传递，对实现有效的应急协同提供了充分的保障。2.知识和信息的共享6知识和信息共享功能源自于HSIN作为一个门户的角色而存在的，它能将分散于各层次的政府机构以及各相关部门的知识和信息资源得到有机的集成，并通过门户提供给特定的用户，使原本属于不同所有者所有的知识和信息的价值得到最大限度的发挥。图4为HSIN知识和信息共享示意图。3.协调和管理功能作为一个以促进信息共享为主要目的而存在的信息通信系统，HSIN已具备了协调和管理的功能，但总体来说这一功能相对较弱，还没有得到充分的开发。与正式的协调管理体制相一致，在这一系统中，DHS是作为事故和危机管理的联邦协调员的角色存在的，承担着统筹办调和指挥的职责。六、HSIN作业平台1.平台的技术保障HSIN所具有的“通用作业图像（CommonOperatingPicture，C0P）”是基于互联网络的应用，可以向授权用户提供一系列网页的访问并支持相关的网络功能服务。这一系统部署在位于阿什本（Ashburn）的数据中心，并作为国土安全部的一个通用支持系统进行管理的。7这一系统平台所采用的主要技术措施有：基于MicrosoftsharePoint2003的平台；DHSl28位加密的全国信息交换、通信和IT架构；利用强密码保护的单因子认证；包括国土安全部战略目标和国土安全部长关键优先级在内的国土安全的所有要素均能得到体现；HSIN得到了权威的认证和认可，符合国土安全部的相关准则和标准。作为一种针对潜在的恐怖威胁和其他危险事件进行预防和应急的机制，HSIN平台通过以下几个方面提供全面的情势认知。DHS通用作业图像和情势报告；实时协同和即时消息传递；包含来自联邦、州和地方的日常和阶段性的分析报告的文档库；用户参与以及“对培训者进行培训”的指导；HSIN通过跟踪部署的团队和资源利用、街道层级的地图和