第十二章地方政府的未来

第十二章地方政府的未来发展一、西方国家地方行政改革◆西方国家的地方行政改革的内容：（一）放松政府管制20世纪80年代以来，美国地方行政改革最引人注目之处是放松政府管制，这方面的改革主要涉及三个方面：（1）削减陈旧规制。美国“日落立法”。（2）改革预算制度。调整既有的专款专用，明细分类的预算制度，借以提高财政活动的灵活性和资金的使用效率。（3）改革人事制度。例如佛罗里达州，限期取消文官制度，同时放手让两个部门去创造一种替代性的制度。（二）强化地方政府的自治权20世纪80年代以来，日本开始了以自治化为核心内容的地方政府改革，主要包括：（1）减少限制。改革后，地方政府在立法、财政和行政方面获得了更多的自主权。（2）强化地方政府的自治责任。对各级政府的作用、责任范围作出明晰的划分，大大提升条例制定权和自主课税权，推动居民参与自治的积极性。（3）建立新型的地方分权体制。改革转变了传统的中央与地方政府间的主从、上下关系，形成对等的协作关系，从法律层面废除结构委任事务制度，缩小现行的中央个部门对地方政府指挥、监督、干预的权限。（三）转变地方政府职能(英、德)（1）基本内容就是打破传统官僚制下地方政府僵化、低效的职能运行模式，对地方政府的职能范围进行重新的定位，从而使地方政府更加有效、灵活和卓越。（2）基本途径就是通过引入竞争机制以及和市场，社会实现有效分工合作的方式，让地方政府从“全能主义”的模式中解放出来，把原来由政府承担的大量事务还给市场和社会，而把地方政府的主要职能转移到提供地方公共物品上来，逐步完成从传统的地方政府管理向现代化的地方政府治理的转变。（四）再造地方政府内部体制自20世纪80年代以来，西方国家的地方政府，进行了一场称之为“重塑政府”的行政体制改革运动。它主要涉及五方面内容：（1）确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非盈利组织及基金会等建立伙伴关系；通过多种合作方式，为公众提供有效服务；把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。（2）突破束缚行政效率和导致官僚主义的陈规陋习，简化办事规则及程序，实行全新的预算制度。（3）破除行政机构本位主义的传统思维定势，确立本地区纳税人是政府及各行政机构客户的观念；通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，为公众提供适合其需求或可选择的服务，并在公共事务的管理中适当运用市场机制。（4）实行管理层级扁平化，改革等级分明、层次过多、权力集中的行政管理体制，减少多余的中间层级。（5）改变政府及其官员只讲投入不讲产出、不求有功但求无过和只会浪费不会谋利的行为方式，引入企业经营中的成本效益原则，建立企业型政府。（五）强化对地方政府的监督这主要体现在加强对地方政府的预算监督，强化对地方政府的绩效评估。通过调整中央政府和地方政府，地方议会和地方行政机关以及地方政府和地方民众之间的关系，使地方政府处在各方有效的监督之下。（英、德）此外，地方行政改革还涉及其他很多方面，如地方政府组织机构的改革、地方政府区域的重新组合、地方政府与地方民众关系的调整等等二、西方国家地方行政改革的特点（一）市场化1）市场化包含两个方面的内容：一是原先有地方政府承担的公共事业现交由市场调节。二是打破传统官僚制的束缚，把私人企业的管理办法越来越多的引入政府管理中来。2）目的：为了提高地方政府的效能，减轻地方政府在新的环境中面临的越来越大的压力，实现地方公共管理的良性互动。（二）分权化1）分权改革主要有几种形式:一是将权力由中央转移到地方政府；二是中央政府在保留权力和责任的同时，把某些职能下放到各地区和地方，包括中央政府各部门把责任分散到本部门的地方机构；三是地方政府把某些职能和职责一起转移到民间，由非政府组织或社会其他组织承担，形成地方政府与市场间的合理分工。2）目的:为了提高地方政府的行政效率，并构建有一种中央、地方和民间的合作机制。（三）服务化地方政府强化自身的服务观念和顾客导向，已成为许多国家地方行政改革的共同选择。这种选择包括：拓宽地方民众参加地方公共事务的渠道，强化与民众、地方团体组织的合作机制。（四）趋同化在“新公共管理”、“治理”理论的指导下，各国地方政府在未来的改革方向上显示出较强的趋同性，体现出各国地方行政改革理念的共通性。（五）渐进化地方行政改革总体上是一个充满着复杂性的进程，是一个充满阶段性的循序渐进的过程。一般来说，政府改革的进程有三个阶段：第一、形成阶段。第二、发展阶段。第三不适阶段、。（六）技术化地方政府治理改革中的技术创新包括两个方面：直接利用物质技术达到治理改革的目的；利用物质技术调整制度程序的某些环节间接提高治理绩效的创新。三、西方国家地方行政改革的启示西方国家地方行政改革启示人们，地方政府的发展史一种持续不断的过程，在大幅政府自身体制相对完善成熟以后，仍需为适应政府活动环境的变化不断做出调整，而这种调整除需进一步完善自身体制外，更需调整它同外界（包括中央政府、辖区民众）的关系。而对发展中国家来讲，首先要在改善自身体制上做出努力，否则很难完成后一种调整。第二节地方政府发展的新环境一、一般环境地方政府发展的一般环境是指世界各国行政改革所面临的普遍性问题与共同背景。从20世纪20年代起，西方各国承担的社会公共服务任务越来越重，福利国家的出现，这种趋势在世界各国都有明显的反映（一）政府职能不断膨胀福利国家政策对地方政府的地位和角色产生了深远的影响。这种影响至少体现在两方面：一是扩大了地方政府规模。二是地方政府在地方公众心目中的形象日益下降。因此，重新树立公众对地方政府的信任便成为地方政府发展的一项刻不容缓的目标。（二）经济全球化在全球化背景下，地方政府客观上需要一整套自主决策、灵活迅速、富有弹性的地方组织体系。它的作用在于：一是能够在复杂多变的环境中，迅速做出适应于地方决策的反应，而不因繁杂的上传下达过程，贻误时机；二是灵活的组织体系能够强化对公民多样化需求的反应能力，提高公共服务的品质。因此，改革政府的决策程序，改造政务的信息流程，改变官员的行政理念，提高政府的能力，成为时代的要求。同时，民族国家政府必须让渡一部分权力，交由国际机构执行，修改自身规则以符合国际惯例。（三）民主化与信息化的提升民主化与信息化发展的进程，使地方政府的行为不得不公开。信息化意味着政府将更加透明化和公开化，地方政府必须重新审视自己的行为方式，重新构建与其他社会主体的的新型合作伙伴关系。除了以上几点之外，私有企业改革的示范效应，媒体影响力的不断扩大等待，这些都会对地方政府发展产生一定的影响。二、特殊环境地方政府发展的特殊环境是指各国地方政府面临的特殊政治环境、经济环境和区域环境。（一）政治环境各国地方政府都处在特定的政治权力体系之中，政治环境的变化对政府改革产生很大的影响。就具体而言，影响地方政府发展的政治环境包括：（1）中央与地方关系。与单一制国家内的地方政府相比，联邦制国家的地方政府具有较高的自主性、主动性，从而能较少的受到来自纵向权力的影响。（2）地方政府与社会民众的关系。政治民主化可以在一定程度上为区域发展解除具体体制和规则的束缚，因此，政治民主化是地方政府发展的内在要求和重要推动力量。（3）地方政府绩效考评标准体系的价值导向。地方政府绩效批判体系是否科学，是决定能否塑造高效的政治系统和治理结构的指挥棒。（二）经济环境（1）本地市场化程度。市场和政府的关系一直以来都是政府改革中非常重要的内容，并往往决定着政府改革的成败。在经济不发达、市场化程度低的地区，地方政府发展常常会面临外部缺乏压力和内部动力不足的问题。因此---（2）财政状况。财政问题往往是推动地方政府发展的一个重要因素。（三）区域环境区域是由空间和各种人文要素填充和排列组合的地理单元，其形成于发展是政治、经济、文化、民族、宗教、地理、历史等要素相互作用的一个综合演进的过程。区域对地方政府发展的影响主要体现在三个方面：第一、体现在区域的历史与现状。区域环境的差异性与多样性，必然影响到地方政府发展的区域特征。第二、区域的地理区位。不同的区域空间性质和构成要素限制了政府改革的发生范围，影响的群体以及具体的表现形式。第三、区域的政治区位。区域的政治区位是指区域的区位要素在政治上的表现，是区域的政治价值和政治功能的体现。◇地方政府发展除了会受到特殊的政治经济环境的影响外，还会受到其他因素事务影响，例如地理和风俗等。第三节、地方政府发展的方向与途径一、地方政府发展的一般规律首先，地方政府发展是外部环境和内部问题共同作用的结果，是外部动力和内部动力共同推动的过程。①地方政府发展的内部动力主要指新观念的策动、新技术的产生与帮助，利益的驱动以及体制的呼吁。②地方政府发展的外部动力，来自于地方政府系统与其环境之间的平衡与不平衡状态的流动③当两种动力机制形成并交汇时，地方政府发展才可能发生并取得成功。其次，地方政府发展是一个自上而下和自下而上相结合的过程。再次，地方政府发展是一个涉及内容广泛的系统性改革工程。地方政府发展既涉及到地方行政系统的改革，也关系到地方立法、司法关系的改革等多方面的改的。最后，地方政府发展是一个循序渐进的复杂过程。二、地方政府发展的方向地方政府发展的方向是从管理走向治理。“★“治理”，是指各公共或私人机构与个人管理公共事务的诸多方式的总和，是使相互不同或有冲突的利益得以协调的联合行动的持续过程。治理的目的是在各种不同的制度关系中，运用权力支引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益，着重强调多无化的、民主的、合作的管理模式。当代地方治理指的是，在贴近公民生活的地理空间内，依托政府组织、民营组织和其他社会组织等各种组织的网络系统，共同完成和实现公共服务和社会事务管理，达成以公民发展为中心，面向公民需要而服务，积极回应环境变化，使地方充满活力的新型社会管理系统。◇地方政府从管理到地方治理的转变，意味着地方政府角色的变化。（见课本）治理的含义（补充）治理（英文为governance），原意是控制、引导和操纵。基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。它包括：1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。善治的含义和特征善治（英文goodgovernance）就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下6个：1）合法性（legitimacy）2）透明性（transparency）3）责任性（arcountability）4）法治（ruleoflaw5）回应（responsiveness）6）有效（effectiveness）三、地方政府发展的路径（一）从集权到分权分权是指中央政府或上级政府把相关的职权下放给地方政府或下级政府的行为。与分权相伴而生的第二个趋势是授权，即将地方政府原来属于自身范围的一部分权力授予非政府组织或社区、私营公司、非营利性组织，让其承担一部分政府职能。（二）从垄断到竞争把私营部门中的有效管理模式引入地方政府公共部门中，通过市场竞争机制改变传统的地方政府垄断的服务提供方式，已经成为地方政府发展的一种趋势。（三）从人治走向法治法治政府是指政府的一切权力的来源、政府的运行和政府的行为都受制于法律。法治政府是现代民主的产物，也是民主在制度层面上的发展。法治政府是现代政府的首要要求。地方政府发展遵循法治路径主要体现在以下方面：一是地方政府的权限范围受到宪法和其他专门法律的明确规定不能超越。二是政务信息公开化，从而便于公众的参与和介入。三是地方政府行政权力的行使必须要有法律的依据，必须体现地方民众