第十五讲国家机构

第十五讲国家机构(二)国家元首一、中华人民共和国国家元首制度简述（一）国家元首概念国家元首是一个国家对内对外的最高代表，是各国国家机构的重要组成部分。由于各国的历史和现实国情不同，国家元首制度也有差异。主要表现在国家元首的名称、产生方式、职权是虚是实、任期是长是短、由个人还是集体担任等方面不尽一致。然而，无论国家大小强弱，国家元首其尊严为国家的尊严，其所表达的意志为国家的意志，其所进行的活动为国家的活动，国家元首代表国家的地位不仅为国际法及世界各国政府所公认，也为各国公民所共识。（二）中华人民共和国国家元首制度简述新中国成立初期，根据当时的《中央人民政府组织法》第四条规定，由代行全国人大职权的全国政协第一届全体会议选举产生的中央人民政府委员会“对外代表中华人民共和国，对内领导国家权力”。因此，当时法律上确立的国家元首是集体形式的中央人民政府委员会。同时，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府主席主持中央人民政府委员会会议，领导中央人民政府的工作，并且在中央人民政府委员会闭会的时候领导政务院的工作。所以，在实践上当时的中央人民政府主席在国际交往中一直受到国家元首的礼遇，在国内的政治生活和整个国家机构体系中处于实际首脑地位。1954年，基于新中国初期中央国家机关建设的实践，第一部宪法设立了中华人民共和国主席，并明确规定：“中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国。”同时，第一届全国人大常委会委员长刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中又指出，“我国的国家主席同全国人民代表大会常务委员会结合起来，共同行使国家元首的职权。”1966年5月，“文化大革命”开始后，时任国家主席刘少奇遭揪斗，不能履行国家主席职务直至1969年11月12日被迫害致死，国家主席长期空缺。全国人大常委会委员52%以上被批判，全国人大常委会长期休会。54宪法规定的国家主席同全国人大会常委会结合起来的国家元首制度名存实亡。1970年3月8日，毛泽东在提出召开四届人大和修改宪法意见时，提出不再设国家主席的主张；在随后与林彪集团的斗争中，又坚持自己不当国家主席也不设国家主席。1975年第四届全国人大通过的宪法，正式取消了国家主席的建制。全国人大常委会虽然保留存在，但其是否为国家元首未作任何规定或说明。1978年宪法由于是在党内“左”的指导思想没有进行全面清除的情况下制定的，仍然未设国家主席，但把1954年宪法原先规定由国家主席行使的部分职权，改由全国人大常委会委员长行使。这一时期我国国家元首制度的特点是既没有法律上的明确规定，在实践中也模糊不清。1982年通过的现行宪法决定恢复国家主席的建制，并专列一节对国家主席的设置和职权做出了明确的规定。2004年3月14日第十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将宪法第八十一条中“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节”修改为“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节。”从宪法条文来看，我国的国家主席的职权类似西方国家的虚权元首。但由于现行宪法乃至宪法解释尚未对我国现在的国家元首制度作出明确说明，从宪政的角度而言，的确是中国宪法的一点遗憾。正是由于现行宪法及宪法解释对我国国家元首归属的模糊性，造成学术界对此意见也长期不一，主要观点两种：一种认为我国的国家元首制度仍为国家主席同全国人大常委会结合起来的集体国家元首制；另一种认为我国的国家元首是国家主席，属虚位的个体元首类型。但从我国国家主席发挥的作用、尤其是近些年来我国国家主席在国内和国际舞台上的活动实践来看，无论是中外民众、新闻舆论还是外国政府，都已把国家主席作为拥有相当的实际权力的中华人民共和国国家元首。相反，认为我国的国家元首制度仍为国家主席同全国人大常委会结合起来的集体国家元首制的意识在中外民众、新闻舆论还是外国政府心目中所剩无几。二、中华人民共和国国家主席的地位及任职资格根据现行宪法规定和实践，国家主席是中华人民共和国国家机构的重要组成部分，从属于最高国家权力机关全国人大。国家主席对外享受国家最高礼遇，代表国家，其行为被视为国家行为。现行宪法第七十九条规定了国家主席的任职资格为：“有选举权和被选举权的年满45周年的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席和副主席。”三、中华人民共和国主席的产生和任期国家主席、副主席由全国人大选举产生。法定的具体程序为：先由全国人大会议主席团提出国家主席和副主席的候选人名单交各代表团酝酿协商，再由会议主席团根据多数代表的意见确定候选人名单，最后由会议主席团把确定的候选人名单交付大会表决，由大会选举产生。实践中，国家主席、副主席候选人先由中共中央酝酿，在征求各民主党派、无党派人士及社会各界人士的意见后，向全国人大会议主席团推荐，由全国人大会议主席团正式提名。国家主席、副主席的任期同全国人大每届任期相同，即5年，连续任职不得超过两届。国家主席缺位时，由副主席继任主席的职位；副主席缺位时，由全国人大补选；国家主席、副主席都缺位时，由全国人大补选。补选之前，由全国人大常委会委员长暂时代理国家主席的职位。四、中华人民共和国主席的职权根据现行宪法规定，国家主席的具体职权主要有以下四个方面：第一，公布法律，发布命令权。全国人大或全国人大常委会制定的法律，由国家主席以主席令的形式颁布施行。国家主席根据全国人大常委会的决定，发布特赦令、宣布进入紧急状态、发布动员令、宣布战争状态等。第二，人事任免权。国家主席根据全国人大或全国人大常委会的决定，任免总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长在内的国务院组成人员和驻外全权代表。第三，外交权。国家主席代表国家，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人大常委会的决定，宣布批准或废除同外国缔结的条约和重要协定。第四，荣典权。国家主席根据全国人大常委会的决定，代表国家向对国家有重大贡献的人授予勋章和荣誉称号。现行宪法没有明确规定国家副主席的职权，仅规定其协助国家主席工作。实践中，副主席可以受国家主席的委托，代行主席的一部分职权，如代替主席接受外国使节等等。副主席受托行使国家主席职权时，具有与国家主席同等的法律地位，所处理的国务具有与国家主席同等的法律效力。最高国家行政机关一、国务院的性质及地位根据现行宪法的规定，国务院是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。具体表现在：第一，国务院对外是中华人民共和国政府，对内是中央人民政府。第二，国务院从属于全国人大，由全国人大产生，受它监督，对它负责。全国人大闭会期间，受全国人大常委会监督并对其负责。全国人大及其常委会通过的法律和决议国务院要完全执行。第三，国务院在全国行政体系中处于最高地位，统领所属各部委及全国各级地方人民政府的行政工作，一切国家行政机关都必须服从它的决定和命令。二、国务院的组成及任期（一）国务院的组成国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院总理根据国家主席的提名，由全国人大决定；副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长根据总理的提名，由全国人大决定。在全国人大闭会期间，根据总理的提名，由全国人大常委会决定部长、委员会主任、审计长和秘书长的任免。（二）国务院的任期国务院的任期与全国人大任期相同，即5年。总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。三、国务院的领导体制（一）历史沿革新中国成立初期，根据1949年9月27日颁布的《中央人民政府组织法》设立了政务院。政务院由当时行使最高权力机关的中央人民政府委员会任命总理一人、副总理若干人、秘书长一人、政务委员若干人组成，以每周一次政务会议的形式实行集体讨论、集体决定和集体负责的集体领导制度。1954年宪法正式确认国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，由国务院总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成，以国务院会议的形式实行部长会议制的集体领导体制。国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议，全体会议由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成，每月举行一次，必要的时候由总理临时召集。国务院常务会议由总理、副总理、秘书长组成。1975年宪法未对国务院领导体制作出规定，实践中受中共中央的直接领导和指挥。1978年宪法对国务院组织形式的规定很不健全，对国务院领导体制的规定极不明确。1982年宪法通过总结建国以来最高国家行政机关建设的经验和教训，把1954年宪法以前的委员会制和1954年宪法规定的部长会议制结合起来，既设国务委员作为国务院的组成人员，又将全体部长和委员会主任都作为国务院的组成人员，明确规定实行总理负责制。（二）总理负责制总理负责制即行政首长负责制，是指国务院总理对其主持的国务院工作有完全的决定权并承担全部责任。具体内容为：（1）由总理提名组织国务院。总理有向最高国家权力机关提出任免国务院组成人员议案的权力；（2）总理领导国务院工作，副总理、国务委员协助总理工作，国务院其他组成人员都是在总理领导下工作，向总理负责；（3）总理主持召开常务会议和全体会议，总理拥有最后决定权，并对决定的后果承担全部责任；（4）国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大及其常委会提出的议案，任免国务院有关人员的决定，都得由总理签署。国务院实行总理负责制是由国务院的性质和任务决定的。国务院的性质是行政机关，任务是执行国家权力机关的决定。权力机关采取合议制的形式，实行少数服从多数的原则，保证民主。而行政机关是执行权力机关的决定，则需要高度的权力集中，才能高效、及时和果断地处理各种繁杂的事务和突发事件。如果行政机关也采取少数服从多数的原则，势必因开会、讨论、表决而延误时日，影响国务。因此，国务院实行总理负责制符合现代社会对中央政府高效率的要求。（三）会议制度国务院的会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成，国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。根据《国务院组织法》的规定，国务院工作中的重大问题，须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。四、国务院的职权根据现行宪法的规定，国务院有如下几个方面的职权：第一，执行宪法和法律，执行全国人大及其常委会的决定。第二，根据宪法和法律制定行政法规和行政措施，发布行政决定和命令；依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。第三，提出议案权，即向全国人大及其常委会会议提出议案；议案内容主要涉及五个方面：（1）国民经济和社会发展计划和计划执行情况；（2）国家预算和预算的执行情况；（3）必须由全国人大常委会批准和废除的同外国缔结的条约和重要协定；（4）国务院组成人员中必须由全国人大或全国人大常委会决定的人选；（5）在国务院职权范围内的其他必须由全国人大或全国人大常委会审议和决定的事项。第四，对所属部、委和地方各级行政机关的领导权及管理权。国务院有权规定各部和各委员会的职责；规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分；统一领导各部、委和全国地方各级国家行政机关的工作；有权改变或者撤销各部、委发布的不适当的命令、指示和规章；有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。第五，组织、领导和管理全国各项行政工作。国务院负责编制和执行国民经济和社会发展计划及国家预算；批准省、自治区、直辖市的划分，批准自治州、县、自治县、市的建制和区域划分；决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区戒严；审定行政编制，依法任免、培训、考核和奖惩行政人员；负责组织、领导和管理国家经济、城乡建设、教科文卫、体育、计划生育、民政、公安、司法行政、监察、国防建设、民族事务、对外事务、侨务等行政事务。第六，全国人大及其常委会授予的其他职权。五、国务院下设机构建国以来国务院下设机构多次调整。改革开放后，为适应社会主义市场经济的发展，国务院机构又先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次改革。１９８１年，国务院的工作部门有１００个，达到建国以来的最高峰。