第二章公共政策制定的逻辑过程

1第二章公共政策制定的逻辑过程第一节公共政策问题的分析一、政策问题的内涵二、政策问题的确认三、政策问题的分析方法引例革命的首先问题毛泽东说：革命的首要问题，是搞清楚谁是我们的朋友，谁是我们的敌人，先！毛泽东还说：要把朋友的界限，划到敌人的脚跟！现在革命远未成功，我们就自乱阵脚，岂不是亲者痛、仇者快！指出工业无产阶级虽然只有二百万，但它是一切革命阶级的领导力量。贫农等半无产阶级和中农等小资产阶级，是我们真正的朋友。“那动摇不定的中产阶级，其右翼是我们的敌人，其左翼可能是我们的朋友--但我们要时常提防他们，不要让他们扰乱了我们的阵线”“反对帝国主义反军阀是联合各阶级的，自辛亥革命以后，继续未断的。最近能造成反帝国主义的运动，是工商学联合起来的”。但是失败了，“最大原因，就是全国生产主力军--农民未有起来，而让工人孤军奋斗”。“以上意思是各界皆知起来革命，若没有农民的援助是不成功的”。这就指出了中国革命中最主要的同盟军问题。一、政策问题的内涵一）定义问题泛指实际状态与期望之间的差距。社会问题是指社会实际状态与社会期望之间的差距。政策问题是指那些已经被社会上多数人觉察到的实际状态与理想的状态之间存在差距，需要政府采取行动加以解决并被政府纳入政策议程的问题。（二）政策问题的特征1、问题的一般特性（1）相互依存性任何一项公共政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系中的一个有机组成部分，政策问题之间、政策问题与政策环境、政策物质条件之间都存在相互依存性。政策问题之间的相互关联性要求我们在处理问题时必须从整体出发，从各个具体政策问题之间的相互作用上去把握。例子：治理河流如治理河流的排污问题就涉及环境问题、经济问题和技术问题。政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。公共政策问题的特征(2)主观性政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。公共政策问题的特征(2)主观性政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。2讨论：贫困是一个政策问题吗？如果没有穷人，谁去买那些便宜的食品?谁去雇用那些收费低廉的医生和律师?社会救济和福利工作人员到哪儿去找工作?一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存在?在他们看来，社会是一个等级的社会，必然存在贫富之间的差别，贫困是有利于社会均衡发展的一种自然安排，它起到的是一种积极的作用，破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题公共政策问题的特征（3）客观性尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等），也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等），但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚构的。公共政策问题的特征（3）客观性尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等），也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等），但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚构的。政策问题的特征(4)历史性和动态性所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度问题的动态性是指问题虽然具有相对的稳定性，但是它又具有随着问题解决的程度、影响范围的变化和时代的推移而产生变化。公共政策问题的特征2、影响政策问题议题化的特征(1)问题的重要性(2)复杂性；（3）有无先例和流行程度；（4）)戏剧性的和危机性的事件。（三）公共政策的类型按公共政策问题的确定程度，将政策问题分为确定的、比较确定的和不确定的问题按公共政策问题发生的不同领域，将政策问题分为政治、经济、社会、民俗问题等按公共政策问题的作用范围，分为全国性的和地区性的问题按公共政策问题的功能分，公共政策问题可分为指导性、分配性和限制性问题从产生的根源上看，可分为失范性问题和结构性问题。从政策问题的结构上看，可分结构优良、适度和不良问题失范性问题和结构性问题（1）失范性问题这类问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。由于这些行为和人们的日常行为规范格格不入，所以容易区别；但是过失和偏差并没有绝对的标准，需要在特定的环境中去考虑。如重婚、家庭暴力等。失范性问题和结构性问题3（2）结构性问题由社会自身的制度性结构不合理所导致的问题。如贫穷可能是经济结构不平等造成的。中国现有的家庭结构也可能造成一系列问题。结构优良、适度、不良二、政策问题的确认过程二、政策问题确认的过程“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。”1、政策问题察觉政策问题察觉是指某一政策现象被人们或决策者发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。二、政策问题确认的过程问题结构要素结构优良结构适度结构不良决策者一位或数位一位或数位许多备选方案有限有限无限效用（价值）一致一致冲突结果确定性或风险不确定不确定概率可计算不可计算不可计算42.政策问题的界定政策问题界定是指对政策问题进行特定分析和解释的过程。首先要将问题进行必要的归类，这就如同医生要将病人的问题归类一样。其次需要对政策问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，知道了病人得了什么病，才能决定治疗方向和方案。一是诊断问题差距；二是诊断问题产生的原因。政策中的因果关系因果关系是指一个现象是另一个现象的原因。理论可以被视为用因果关系来解释既定现象的系统。不过，理论对因果关系的解释具有一定的试探性，我们不能想当然地认为它一定具备有效性。有四个标准帮助我们确认因果关系。一是时间顺序。如果A是B的原因，A必然在B之前发生，也就是说A的变化引起B的变化。二是两个变量之间的关系是共变的或者说是统计关联。共变意味着两个变量一起移动或变化。也就是说，如果A变化B也一定会发生变化。三是非伪关系。非伪关系是指两个变量或现象之间的共变关系不能由第三个因素解释。四是理论。在建立因果关系时，不但要满足前面三个标准，而且理论证明或解释也是必需的。唯理论者认为：结果是原因所必然给予的，一旦完全确定的原因被给出，结果就一定发生。在数学和逻辑等纯粹抽象思维的领域中，唯理论的推理具有正当性。经验和实验是一切人类知识的来源。用实验的方法，可以对观察到的现象进行分析，排除不相关的因素，从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律，揭示出现象之间的因果关系。经验论者的因果信念形成过程如下：1）过去，我对火的经验总是和热的经验一起出现的；2）将来类似于过去；3）因此，将来我对火的经验和热的经验会一起出现。这个结论把我们送到了将来。唯理论者认为：结果是原因所必然给予的，一旦完全确定的原因被给出，结果就一定发生。在数学和逻辑等纯粹抽象思维的领域中，唯理论的推理具有正当性。经验和实验是一切人类知识的来源。用实验的方法，可以对观察到的现象进行分析，排除不相关的因素，从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律，揭示出现象之间的因果关系。任何事物的发展都是必然性与偶然性辩证统一的结果，任何结果中都体现了必然因果关系和偶然因果关系。必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生的、确定的趋势，它是由事物内部根本矛盾所决定的。偶然性是事物发展中不确定的、可能这样也可能那样出现的趋势，偶然性并非没有原因，它是由事物内部非根本矛盾和外部原因所决定的。任何事物的发展都是必然性与偶然性辩证统一的结果，任何结果中都体现了必然因果关系和偶然因果关系。必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生的、确定的趋势，它是由事物内部根本矛盾所决定的。偶然性是事物发展中不确定的、可能这样也可能那样出现的趋势，偶然性并非没有原因，它是由事物内部非根本矛盾和外部原因所决定的。法律因果关系英美法在因果关系是否成立的认定上采用的就是“两分法”的基本方法：先考察侵权行为与损害结果之间是否存在事实上的因果联系，这个认定主要由陪审团负责；若存在事实因果关系，则由法官进一步考察在法律上是否有充分的理由让侵权人承担民事赔偿责任或接受刑事处罚等，也就是对法律因果关系是否成立的判断。而大陆法系，却把因果关系问题划分为责任成立上的因果关系和责任范围上的因果关系。5所谓责任成立上的因果关系是指可归责的行为与权利受侵害之间的因果关系；所谓责任范围上的因果关系则是指，权利受侵害与损害结果之间的因果关系，它所要解决的问题是，行为人应对受害人的哪些损害负赔偿责任。二、政策问题的确认过程3.政策问题描述政策问题描述是指运用可操作语言（如运用数量的、文字的、符号的、图表的等表达方式）对商务政策问题进行明确表述的过程。三、政策问题的分析方法（一）边界分析法(1)饱和抽样。可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样(或滚雪球抽样)。(2)问题陈述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可从饱和抽样阶段中的相关者那里获得所需的文件。(3)边界估计。这一步是要估计元问题的边界。可以利用积累频率分布图，弄清问题的特征。三、政策问题的分析方法（二）分类分析法分类分析有两种基本程序:逻辑划分和逻辑归类。前者是人们选取某个类别，并将它分解成各个部分；而后者恰恰相反，是将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。实质相关性、穷尽性、排他性、层次区别性例子清洁空气法案主要污染气体：铅、碳氧化合物、易挥发的有机化合物、二氧化硫、微粒和二氧化氮。EPA为每一种重要污染物设立了标准，在全美设立了532个检测站进行监控。其中，铅的排放从1970-1992年下降了98%（主要得益于汽油的改进）；微粒下降了51%；二氧化硫下降了28%；易挥发的有机化合物下降了24%；二氧化氮上升了11%。有毒污染物EPA已经确定了329种有毒气体（如砷、石棉、三氯甲烷），这些有毒气体每年造成至少2000人死亡。工业生产是其主要来源。酸性降落物碳的燃烧释放出大量的二氧化硫和一氧化氮化合物，这些物质在大气中发生化学反应，并变成酸性物质降落到地面上，这些酸性物质变改变水的PH值从而破坏整个生态系统。而且这些物质的集中还会对人的呼吸道和肺造成伤害。《清洁空气法案》建立了对2600多个以碳为燃料的工厂排放物的严格限制。目前其排放水平基本控制在1980年水平。（三）类比法类比是一种提高对类似或相似问题认识的方法。在构造问题的过程中，分析者可进行以下四种类比:个人类比；直接类比；符号类比；幻想类比（四）层次分析法层次分析法是认定政策问题可能发生的各种原因的方法。其目的是为了有效地认定导致问题情境的原因而提供一套有效的思维构架。可能原因－指可能促成政策问题情境发生的原因。6合理原因－指以科学研究或直接经验为基础而被确认的，对政策问题产生重要影响的直接原因。可行原因－指可以控制的直接原因。三、政策问题的分析方法（五）策略性假设分析法假设分析是MITTOFF等人基于对认识论的研究，以辩证探索系统所发展出来的一种政策分析模式。认为当事人的主张皆有其背后的基本假设，表面上反对或赞成的理由，往往并非其内心所持的基本假设，唯有通过辩证的程序使当事人行动背后的假设浮现出来。这一分析方法的目的在于根据政策问题相互冲突的对立观点，进行假设之创造性综合，以能为正反双方接受，以化解冲突形成共识。（五）策略性假设分析法（程序）策略性假设分析法的一般程序（1）产生当事人：在这一阶段必须先产生当事人，并根据其影响政策或被政策影响的程度来排列等级与优先顺序。遗漏当事人等于遗漏基本假设。政策分析人员以参与者模似当事人并思考